Abstract: Planning and building resilient communities is a powerful tool to effectively respond to climate change and other unexpected risks. Here we select seven cases of resilient communities in different geographic areas.

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化以及其他突发打击的强有力工具，本次将一一介绍七个不同地域的韧性社区案例。

韧性社区案例之一： 德国弗莱堡市的沃邦（Vauban）社区规划与实施

1 导言

背景

弗莱堡是德国西南部的一座大学城，居民年轻、积极，有着大约20年的环境敏感政策和实践，常被称为欧洲环境保护主义之都。收购沃邦，这个从二战后到德国统一的前法国军营区，是一个建设具有活力的旗舰环保城市区的极好机会。该项目将于1998年至2006年分三个阶段完成。

佛莱堡：环保主义之都

弗莱堡在环境方面的领导地位早在80年代中期就已经显现出来，当时市政府与地区能源和水公司合作，为该市制定了合理的能源计划。到90年代，两个让公民积极参与可持续发展原则的区域方案已经到位。

1996年，市议会制定了一项到2010年将二氧化碳排放量减少25%的环境保护计划。弗莱堡拥有发达的公共交通系统，行人和骑自行车的人在道路上享有优先权，这座城市中有一半的行程是骑自行车出行的。长期以来，生活垃圾分类和回收以及太阳能的广泛使用一直是城市日常生活的一部分。作为对城市经济的积极影响，在企业、大学和市政当局的共同努力下，快速增长的环境部门创造了1万多个就业机会。该市还设有德国最大的太阳能电池板制造商之一Solarfabrik的总部和弗劳恩霍夫太阳能应用研究所。2000年汉诺威世博会上展出了一个名为“弗莱堡—太阳能城”的广泛项目。

沃邦区

1992年8月柏林墙倒塌后，驻扎在德国弗莱堡的法国军队撤离了二战后被称为沃邦的兵营区。1994年，该市从联邦州购买了38公顷的土地，到1995年，决定将其转变为一个旗舰环境和社会项目。

该项目的主要目标是实现：

计划在1998年至2006年期间实施三个阶段，包括2000套住房，供5000人居住，加上小企业，在本季度内提供500至600个工作岗位。（Gauzin-Müller，2002年）

2 新城区规划发展十大指导原则

1996年，在土耳其伊斯坦布尔举行的联合国人类住区会议上，关于沃邦的提案作为德国在人居二方面的最佳做法提出。1997年至1999年间，欧盟环境金融工具LIFE以“实现可持续发展示范区沃邦”的名义支持了该项目。（欧盟——LIFE，2005年）

1999年，国家发展局巴登沃尔滕堡和弗莱堡市规划局发布了一份关于沃邦规划和设计的文件，其中包括一份题为“新城区规划和发展十大指导原则”的文件。本文件由弗莱堡市建筑部门前负责人于1993年撰写，概述了沃邦的愿景（Jehle，1999）,以下总结了该文件的主要思想：

（1）多元化社区的愿景——将城市规划和设计作为一项公共任务：今天设计和建造的城市小区应该反映今天的社会需求，并预测预期的未来。城市规划和设计不应局限于城市规划师和工程师，而应体现跨学科的方法，使其成为一项公共任务。

（2）负责任的城市规划和设计联合体——多元化社会要求多样化。负责任的城市规划和设计应该避免过去令人窒息的分区思想。它应该由城市当局和公民共同承担责任。这种方法摒弃了目前占主导地位的模式，即私人开发商大规模规划、设计、建造、营销和销售。相反，这种方法更倾向于让众多的架构师参与到不同的设计解决方案中来。

（3）一个彻底的混合——应该实现的是工作和居住、老年人和年轻人、本地人和外国人、残疾人和非残疾人的混合。公共机构应该把各代人聚集在一起。社会住房应与私人融资住房混合使用。建筑的设计应该避免对社会群体的污名化。

（4）新布局——面向多种用途的开放性：有远见的城市规划和设计应该适应不断变化的需求并预测未来。单身家庭、单亲家庭和传统家庭都有不同的需求，需要特定的解决方案。这需要灵活的布局，允许多种用途。

（5）通过公共安全实现质量——可见性和社会控制：公共安全是城市规划和设计中需要越来越多关注的话题。通过对公共、半公共和私人空间的精心布局和设计，能够以相对较低的成本实现公共安全。

（6）作为体验和会议空间的公共空间——公共空间的设计和外观在社区的创建和培育中起着至关重要的作用。城市公共交通应该考虑有轨电车作为城市发展的支柱。城市规划和设计应追求自行车友好型城市，并尽可能尝试无车社区或至少无停车社区。公共空间、街道和广场应越来越多地重新成为体验和会议空间。它们应该是所有公民都可以访问的，与他们的身份和年龄无关，并且是所有公民见面、讨论和遭遇的“精心设计的邀请”。

（7）明确的生态负责任城市规划和设计指南——城市规划和设计应该对生态负责任。指南应适用于寻求环保解决方案并结合合理限制的流动性概念。它还适用于能源概念，包括低能源标准、太阳能的使用、雨水收集和使用等资源节约，以及回收利用。

（8）在可管理的小块土地上创建公共建筑和机构——分散的城市发展概念需要公共建筑和机构。这不仅适用于社会和文化机构，也适用于日常生活中公共设施的位置，有助于实现步行友好社区，减少汽车交通。应该避免发展大型购物中心，而转向小型商业和零售设施。

（9）城市规划和设计对未来发展的灵活性——城市发展应面向未来。因此，它必须能够适应未来的发展和未来几十年不断变化的社会需求。因此，一个有远见的城市规划和设计必须包括住房、公共机构布局的灵活性，并允许未来的密集化。

（10）城市规划和设计面向市民，并与市民一起进行——应在项目的早期阶段引入参与式模式。这导致市民对新城区的认同度更高，并对社区进行独特的个人和个人表达。更大的城市居住区规划和设计应在建筑阶段进行。

3 指导原则的具体化：可持续城市发展十文

1999，德国联邦环境基金会在“城市愿景”的标题下，资助了一个可持续城市发展国际会议。沃邦论坛和国际地方环境倡议理事会组织了这次会议，来自21个欧洲国家的100多名与会者参加了会议。UrbanVisions是2000年在德国柏林举行的“城市21”全球城市未来会议的筹备活动。UrbanVisions最终出版了一份包含十篇可持续城市发展论文的文件。（Glatz，2006），在弗莱堡市建筑部门提出“新城区规划和发展的十项指导原则”六年后，UrbanVisions以早期的理念为基础，通过将可持续建筑和城市化与区域经济相结合的综合理念来充实这些理念。城市愿景超越了社会理念，也涵盖了政治和经济方面。以下总结了“城市可持续发展十论”的主要思想：

（1）促进综合规划文化——城市发展的目标和措施应在早期阶段通过整合城市管理的所有相关部门、当地政客、外部专家和公民代表或团体来选择。这种方法应该是边学习边计划。应在措施实施期间和之后对其进行监测，以确保在以后阶段纠正措施的可能性。地方行政机构的结构和程序应当透明。

（2）使用新的公民参与形式——公民参与的实践应超出法律要求，并有足够的时间和财力。参与应该是可见的，即结果应该对实施产生直接影响。现有的社区结构可以作为当地参与的起点。公民应该被赋予权力，成为实现可持续城市的关键角色。

（3）可持续交通和流动性概念——规划应以减少和避免交通为目标，优先考虑短距离、高密度、功能混合和多中心的地区。应优先考虑生态良好的流动性，即公共交通、汽车共享、自行车和行人。规划应促进汽车较少或没有汽车的地区，并回收公共空间。

（4）推广环保健康的建筑措施——建筑措施应节约资源，只使用健康环保的材料和工艺。规划理念应与良好的设计相结合。应考虑建筑物的整个使用寿命。尊重自然循环，合理利用土壤、水和空气资源，保护生物多样性。

（5）生态良好的能源供应和能源消耗最小化——建筑物的能源消耗应该最小化，例如通过建造被动房屋和对旧建筑进行隔热。应推广联合发电和可再生能源，尤其是用于供暖、热水和发电的太阳能。这包括现代能源服务的应用，如最低成本规划、合同和需求侧管理。

（6）加强区域经济——规划应集中于区域结构，减少经济的不稳定性。应该成倍增加从国家贸易中获得的净产品，并扩大民主指导经济发展的范围。材料流的区域化减少了运输量，并使环境影响对消费者和消费者可见决策者。服务业的加强有助于经济活动的非物质化，并创造新的就业机会。区域经济的加强可以为正在经历结构变化的区域提供机会。

（7）面向社会的生活空间设计——规划应确保社会和文化设施、教育场所、购物设施、吸引人的公共空间、休闲区和公共交通的良好可达性。它应该促进生活和工作空间的混合，并确保该季度不同社会群体的无障碍性。社区内的空间应满足各种需求，从隐私到通信，并应鼓励居民认同自己的城市。生活方式应该多样化。应促进在生活的各个阶段灵活使用生活空间。租户应该有广泛的参与和共同的责任。

（8）要求与支持措施的结合——可持续城市规划的某些措施（雄心勃勃的最低要求）应成为建筑要求的一部分，或在合同中要求。应通过咨询服务和财政奖励措施，促进更多自愿措施的实施。

（9）培养良好的联系和经验交流——城市、专家和项目之间的经验交流对于良好实践的传播至关重要。区域、国家和国际网络是进行这种交流的极好工具。

（10）走出老路的勇气——应该积极利用现有的主动机会，遵循可持续发展的目标。非常规的解决方案有时会产生很大的影响。

4 实施

沃邦可持续城市发展的原则和论文中所体现的理念和理想必须被制定成全面的政策、法规和倡议，以产生预期的结果，并形成有权具体化这种发展目标的公民团体。以下总结了沃邦区开发的实施工具：

建筑法规——弗莱堡市政府已经能够通过规划法规和出售地块的条件来实现其环境和社会目标。这些措施包括增加建筑密度、社会和功能混合、平屋顶绿化以及建筑边界内的雨水处理。沃邦的要求进一步促进了其中一些目标，其中一些比国家要求更严格。在新季度，所有建筑必须满足低能耗住宅的要求，即年供暖能耗不超过65Wh\/m2（Disch，2006）

建立合作关系——沃邦开发项目的成功很大程度上归功于非营利组织沃邦论坛（Forum Vauban，现为Stadtteilverein Vauban）推动的社区规划过程，该组织成立于1994年，当时该项目是一个发起公众参与的论坛，远远超出了法律要求（Fabian，2006）。The Baugruppen模型（未来建筑群）被证明对沃邦至关重要。沃邦公民的广泛参与引发了大量研讨会，参与者讨论了住宅街道设计、绿地和能源消耗等话题，这些话题往往会产生建议，并提交给官方规划师，这些建议往往成为新区规划和设计的一部分（Glatz，2006）。该论坛仍然活跃，有200名成员，为讨论社区需求和问题提供了一个持续的公共平台。

社区建设——联合建筑项目的实施和公众通过沃邦论坛的参与，帮助打造了住宅建筑和工作场所的混合体。社区关系甚至在体育锻炼之前就已经建立起来了。

项目——沃邦不仅将其人口安置在新建筑中，还包括使用一些翻新的营房作为学生住房、寻求庇护者中心和服务于该地区的功能，如学校、商店和与新城区相关的各种办公室。

绿地——预计在开发完成时，建成区将占据地面面积的一半左右，以1米宽的大型沟渠的形式沿街道收集雨水，以确保雨水可以返回土壤，保持自然地下水位。

移动概念——新城区旨在减少汽车使用需求，缩短整体行程距离。在沃邦，汽车拥有率比其他城市低35%。拥有汽车但使用其他交通方式的居民越来越少。

交通基础设施和公共空间——在汽车减少的沃邦，街道除了作为通道外，还被许多公共功能所占据。在该开发区连接该区与城市的主要林荫大道上，这条街道以一条6米宽的人行道和自行车道为界，这条人行道和自行车道缓冲了住宅开发和社区花园。主干道的速度限制为30km/h，而4m宽的侧通路的速度限制为10km/h，除停车和运输外，没有停车区。因此，它们承担着“通信空间”或“城市庭院”的功能此外，这些线性空间作为公用设施网络运行的空间，由雨水沟和1.5米宽的种植带连接。该区的主要公共广场被商店、办公室、医疗设施和咖啡馆包围。其他类型的公共空间包括将公寓提升至一楼商业和零售单元上方而形成的拱廊空间，前面是1.5米宽的人行道和短期停车场。小区的北端有街道，完全是住宅区，有着郁郁葱葱的宁静氛围。

5 结论

沃邦项目从既定理想到政策和实施工具的理念的具体化，在微观层面上以多种方式展示了如何实施可持续城市发展。通过在当地经济、政治和社会基础设施中扎根，拥抱环境和社会理想的最初想法已经形成和结构。借助可行的经济、政治和社会资本所带来的动力，可持续沃邦的概念在不到十年的建设中得以充实。沃邦的项目历史说明了环境城市规划和设计的复杂性。这里介绍的两份文件中阐述的许多新想法和目标已经实现：通过对所有建筑采用低能耗标准来使用新能源概念，处理雨水的创新方法，以及太阳能的使用等等。沃邦不仅是可持续建筑的另一个例子，而且在城市规模上解决可持续性问题的雄心，使其成为一个独特的项目。人们常说，事实胜于雄辩。因此，我们评估沃邦项目，因为它是根据其成立之初所体现的理念和理想而建立的。这一分析还指出了一些理想在整体实施时可能存在的冲突。为了便于讨论，这些理想集中在以下四个主题领域。以下讨论提出了想法与实际形式之间的问题，并且是开放式的，因为许多观察结果可能需要进行定量验证才能用作实际数据：

社区

沃邦是在前法国陆军军营地的原址上构想出来的，政府允许建立一个实验性社区，该社区在某些方面几乎提供了一个白板的条件。这样的环境既带来了创新，也在一定程度上与弗莱堡周围的环境脱节。目前还不清楚沃邦的简报中所表达的工作生活环境有多好。本季度的就业机会很少，主要包括小型零售店的经营者、咖啡馆、学校等服务提供商，以及数量有限的小型办公室。我们的实地研究显示，在一个典型的工作日下午，沃邦有成群结队的妇女和儿童。理想中提到的多元化社区在实际的四分之一中转化为一个似乎由年轻夫妇、中产阶级白领工人组成的群体，尤其是与设计行业相关的特定专业领域、大学生和具有类似进步思维的人。沃邦目前约有20%的人口年龄在10岁以下。这样的人口结构也对托儿所、幼儿园和儿童设施产生了需求，一旦这个聚集的人口年龄组超过这些设施，这些设施可能会过时。在沃邦，看到中年人到老年人，或来自更为多样化的种族和职业背景的人是罕见的。

规划范式

沃邦是按照非常明确的指导方针规划和实施的，基于混合土地利用、一种特殊的交通和流动性概念模式，以及可持续建筑原则，包括使用可再生能源。沃邦的主要街道走廊沃邦巷（Vauban Allee）约为35米宽，中间带设有一条电车轨道和车站。然而，如果要通过分析它的主要街道的一个部分与两侧的建筑物来考虑城市的规模，人们会期望这样的规模表明城市的通道。然而，沃邦在该选区限制车辆的政策与这样的规模相矛盾。主街道还通往现场西面的一条死胡同，这样这条街道就不会成为一条车辆通道。这样的政策确实可以降低交通流量，但也会切断与周边社区的联系。虽然可持续建筑的明确指导方针为住宅和公寓形式带来了有趣和多样的解决方案，但不清楚如何实现“增长”的理想，因为沃邦有明确的界限。邻近的社区可能会增加沃邦市中心的欢乐气氛，但这些社区是否形成网络还有待观察。

公共空间

沃邦最成功的公共空间是小型住宅街，这是无车区，可以作为儿童游戏区。这些街道就像延伸的前廊，经常是邻居聚会的地方，提供良好的公共安全感。然而，随着人们向主街和拱廊走道的规模迈进，其公共空间缺乏真正的城市感。似乎也缺乏足够的人口来打造这些生机勃勃的地区。阿尔弗雷德·德布林广场（Alfred-Döblin Platz）目前的公共空间规模和性质似乎太大了，除了广场一端的啤酒园外，几乎没有机会逗留。PaulaModersohn Platz市场广场的临时空间，如果与该广场相邻，可以共享活动的协同效应。

参与和网络

我们很有兴趣看到社区积极参与建设该季度的模式如何继续作为一种进步模式，以确保该季度的持续增长和人口更加多样化。问题是，如果在时间和地点建立起这样一个群体，公民团体是否会沃邦论坛最终会像一个典型的“房主协会”一样，在保护产权的狭隘利益中发挥作用。如前所述，沃邦的工作生活环境和封闭空间，以及其“直通”的主要街道，可能会形成一个具有类似兴趣和家庭背景的封闭社区。

沃邦是一个可行的、真正的替代方案，可以替代社区的次城市化以及住宅开发中城市化和公民意识的丧失。沃邦没有一个先入为主的建筑类型学或都市主义模式，它是未来住房规划和设计方面的一个大胆实验，将城市的品质带回社区发展，但同时寻求替代方案，例如通过使这种需求几乎不存在来限制但不禁止汽车使用。尽管本文讨论了一些开放性问题，但沃邦的案例研究让我们得以一窥城市社区发展的可能替代方案，它允许灵活变化，但不会耗尽子孙后代的资源。

韧性社区案例之二： 湄公河三角洲的社区气候适应规划与韧性建设

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具，本文选取了湄公河下游流域的泰国Huai Kang Pla社区为案例，通过社区风险地图绘制、在地资产编制和脆弱性评估，结合自下而上与自上而下的决策途径，将科学数据与当地视角相结合制定气候适应规划，提升社区韧性能力建设。

美国国际开发署（USAID）的湄公河适应和应对气候变化项目在湄公河下游社区试行了一种制定气候变化适应计划的综合方法。这一方法合并了自上而下和自下而上的决策方法，以提高适应计划的韧性和可持续性。本文重点介绍该项目的试点社区Huai Kang Pla。结果表明，社区成员一开始最关心短期、非典型的自然事件，例如生长季和极端温度期间的不规则降雨，这些都加剧了每年的干旱。科学家们确定的其他参数，例如平均气温和降水总量的渐进、长期变化，对居民的影响较小。科学家对干旱和不规则降雨等关键气候术语的定义与社区成员不同。因此，我们需要在早期识别这些关键差异，从而有效整合居民观点和科学数据。

1 引言

湄公河下游盆地（Lower Mekong basin, LMB）覆盖柬埔寨、老挝、泰国、缅甸和越南部分地区，面积约63万平方公里（USAID，2013）。它目前受到与气候变化相关灾害的影响，例如高温、极端天气事件和海平面上升，并将在未来几年因气候变化而持续经历重大变化（Hijioka et al.，2014；USAID，2013）。湄公河下游盆地的绝大多数居民居住在农村社区，其生计本质上依赖于周围的自然资源和天气模式（Mekong River Commission [MRC]，2009）。这些社区拥有短期天气变化的第一手经验，例如风暴和相关洪水、干旱期和异常高（和低）的温度；基于这些经验，当地居民对气候相关的危害和资源脆弱性的意见至关重要（Chinvanno，Souvannalath，Lersupavithnapa，Kerdsuk，&Thuan，2006）。然而，社区层面对气候的理解往往是近期内、基于历史模式、难忘的天气事件和当下条件的近期变化（Dang，Li，Bruwer&Nuberg，2014）。湄公河下游盆地农村地区普遍缺乏气候变化对该地区的长期影响以及这对当地生计和资源意味着什么的知识（MRC，2009）。区域气候模型能够指导人们为未来做好准备。然而受到模型的分辨率和基本假设的限制，影响当地脆弱性的细微差别无法被区域气候模型所纳入。

为了建立提高气候变化韧性的有效途径，需要从科学和社区层面的资源中获取信息。气候模型在估计当地社区尚未完全经历的未来变化方面发挥着关键作用。它们也有助于分析更复杂的关系，例如，根据温度、降水量、土壤水分可用性等相关的关键阈值，到本世纪中叶作物歉收的可能性（Mastrandrea, Heller, Root, & Schneider, 2010; USAID, 2014）。本地知识同样重要，因为它为科学假设的关键事实提供了最重要的观测。社区成员阐明对具体地形和局部气象学敏感的气候模式；他们了解影响适应能力的社区层面因素（Alexander et al., 2011; Green, Niall, & Morrison, 2012; Jones et al., 2014; Pringle & Conway, 2012; Tschakert,2007）。

美国国际开发署湄公河适应和应对气候变化项目及其合作伙伴与整个湄公河下游盆地的当地社区合作，通过使用一个促进知识共享并加强对气候变化脆弱性理解的综合框架，制定适应计划。这一特定框架的核心前提是，通过将自上而下和自下而上的观点结合起来，形成了一种更全面的适应规划方法，社区可以更好地为应对气候变化的负面影响做好准备。

该方法建立在先前研究的概念基础上（例如，确定关键阈值和估计跨越这些阈值的可能性；以及促进社区层面的气候预测情景分析）；它还为科学和社区研究结果的比较提供了基础，从而使相关人员能够从这两个角度进行更广泛的理解。本文所涉及的方法有助于形成一个关键但仍不发达的知识体系，为科学和社区知识的成功整合建立最佳实践。此外，本文还强调了湄公河下游地区的工作，该地区在未来几年将受到气候变化的显著影响（(Hijioka et al., 2014;USAID, 2013）。本文介绍的方法和讨论适用于任何致力于制定社区层面适应计划的个人或实体，从个体从业者和非政府组织（NGO）到政府机构和研究机构。

1.1湄公河下游盆地气候变化的背景

为了帮助确定湄公河下游盆地中社区层面的适应规划工作应针对的优先领域，美国国际开发署湄公河适应和应对气候变化项目（USAID Mekong Adaptation and Resilience to Climate Change，下文简称USAID Mekong ARCC）委托国际环境管理中心（ICEM）对该流域进行全面的气候变化分析，该报告名为《USAID Mekong ARCC影响和适应研究》（USAID，2013年）。

结果表明，到2050年，整个湄公河下游盆地的降雨范围和分布以及环境温度范围将与该流域的历史趋势大不相同。预计整个流域的年降水量将增加，主要是在本已湿润的雨季。例如，在安纳米特斯山脉北部（老挝人民民主共和国中部/越南北部），该研究模拟的降水量每年增加300毫米以上。与此同时，在湄公河下游盆地的许多地区，旱季预计将变得更加干燥，尽管年总降雨量总体上增加，但旱季将增加年干旱期。平均气温预计将在2°C至4°C之间升高，预计盆地东南部（包括柬埔寨东部和越南中部高地）将出现最极端的温升。此外，研究表明，湄公河干流沿线的洪水将显著增加，由于海平面上升的复合影响，湄公河三角洲将受到特别大的影响。美国国际开发署（2013年）的分析与该地区进行的其他研究一致，尤其是关于变暖趋势的研究（Eastham et al., 2008; Hijioka et al., 2014; Johnston et al., 2009; Mainuddin et al., 2010）。

除了流域范围的结果之外，还选择了八个湄公河下游盆地省份进行更详细的分析，其中预计降水量和/或温度会发生最剧烈的变化。本文的重点地区泰国清莱省是八个选定省份之一，因为该地区预计会发生更大、更频繁的风暴事件和气候变化。此外，到2050年，清莱的年气温预计将增加2℃，极端高温事件期间的年气温预计会更高。

1.2项目点介绍

项目设置于Huai Kang Pla，泰国Huai Kang Pla村位于泰国北部清莱省。它位于湄公河流域内，湄公河流域是湄公河下游盆地上部的一个次级流域（图1）。它的海拔从海拔460米到600米不等，位于农业和森林景观的混合地带。社区成员代表各种山地部落，包括阿卡族（Akha）、拉祜族（Lahu）, 拉瓦（Lawa）和瑶族(Yao)，以及泰国原住民。项目调查确定了分布在Huai Kang Pla及其五个卫星村的326户家庭和2177人。除了以种植水稻为主要生计外，该社区还从事渔业、饲养牲畜（猪、牛和水牛）、收集非木材森林产品（NTFPs），以及种植次要作物，例如荔枝、玉米、大豆和菠萝。该社区的农业用地总面积约为300公顷。

USAID Mekong ARCC聘请国际自然保护联盟（IUCN）作为项目促进者，从2014年开始在Huai Kang Pla实施适应规划方法。自然保护联盟以前曾在附近从事森林保护和小规模开发项目，因此已经与社区成员，地方政府、研究机构、农业推广服务建立了重要关系等。IUCN是在研究过程中与社区成员合作和收集数据的主要领导者，而USAID Mekong ARCC负责总体项目管理、数据分析和主要作者的工作。

2 方法

本文提出的气候变化适应规划方法采用自上而下和自下而上的方法，将两个角度的重要信息结合起来，作为社区层面知情有效决策的基础。实施这一框架通常需要调解人（如推广服务、非政府组织、国际援助组织等）的协助，调解人可以访问和解释相关的科学数据。然而，最终目标是帮助社区成员制定他们自己的适应计划，如果他们有合适的资源，他们可以自己实施，或者向潜在的资助者和/或更高级别的决策者展示，以寻求额外的支持。图2总结了该方法的主要步骤，本文重点介绍的试点——Huai Kang Pla，将对其进行更详细的描述。

2.1与之前研究的比较

在坦桑尼亚西部的偏远地区，Girvetz等人（2014年）将公开的气候预测数据纳入了以保护为重点的适应规划。研究人员将全球气候模型（GCMs）的结果合成为可获取的相关信息，供自然资源管理者和其他当地利益相关者在社区生态系统的背景下进行评估。利益相关者随后根据气候预测提出了变化假设，这些假设指导他们修改现有的保护战略，以反映未来可能发生的气候变化。

USAID Mekong ARCC过程与Girvetz等人（2014年）的不同之处在于，在将这两个视角整合到社区脆弱性问题里之前，首先要遵循不同的发现路径。通过保持科学视角和居民观点这两条初始路径相对独立，在比较分析和整合之前，从各方收集更具代表性的数据集。

2.2 气候预测

气候预测方法详见美国国际开发署（2013）。所有预测的基础采用了IPCC SRES A1B中等排放情景。本研究仅使用了一种情景，因为在未来的评估期（2045-2069），IPCC情景之间预测结果的可变性远小于全球气候模型输出之间的可变性（例如0.5°C与6°C）。因此，项目资源的重点是捕捉全球气候模型之间更显著的变化，而不是排放情景之间的变化。因此，在分析了湄公河下游地区研究中过去的表现后，选择了六个全球气候模型，并将平均输出按统计比例缩小（delta法），以确定湄公河下游盆地内具有长期可靠历史数据记录的站点位置。然后将结果插值到整个流域的5km×5km网格中，以提供基准（1980-2005年）和未来（2045-2069年）时间段的温度和降水值（如雨季、旱季和年平均值）。

对于美国国际开发署（USAID）（2013年）选择进行更详细分析的省份，包括本文的重点地区清莱，对代表性的天气监测站进行了评估，以比较与整个流域关键生计相关的因素，包括：（1）未来研究期间的预计日温度值与基线的完整范围；（2） 预测的月平均降水量值及其与基线平均值的相对变化；（3） 大风暴事件的频率；（4）干旱频率。如果某一天的降雨量超过100毫米，则暴雨事件被定义为大暴雨。当该月的降水量低于潜在蒸散量（PET）的50%时，就定义为每月干旱。

2.3 基于脆弱的科学性评估

2014年3月和4月，IUCN主要根据美国国际开发署（2013年）的气候研究进行了科学驱动的脆弱性评估。开展2013年研究的ICEM研究小组由一个建模团队和五名在湄公河地区农业、渔业、畜牧业、自然系统和社会经济领域经验丰富的生计专家组成。通过关键线人访谈和焦点小组讨论，在社区层面收集更多信息，以编制标准人口统计的社区概况。这一概况数据有助于调整评估，以关注社区的主要生计和资源，并提供评估基线适应能力所需的信息。

脆弱性鉴定包括以下四个方面（Adger et al.,2007）：（1）暴露——针对关注区域预测的与气候相关的威胁（如温度升高或风暴频率增加）的程度。(2)敏感性——生计或资源受到已识别气候威胁影响的程度。(3)影响——暴露×敏感性的放大功能。（4）适应能力——反映为特定气候相关影响做好准备、适应和/或从中恢复的能力；影响适应能力的因素包括社区的社会人口方面以及给定生计、资源或系统的适应性。

2.4 基于社区的脆弱性评估

IUCN的项目人员与Huai Kang Pla村民合作，以确定感知到的气候威胁以及对重要社区生计和资源的影响。

在2014年6月举行的约3小时的社区研讨会上，共有60名参与者。项目人员直接与村领导协调，邀请社区成员的代表性样本参加本次研讨会。项目鼓励妇女参与，目的是让男女平等参与。由于在这一过程的现阶段，并非所有参与者都了解气候变化和相关概念，因此就气候对生计和资源的影响进行了更一般性的讨论，以便那些不了解和/或不了解气候变化的人仍能充分参与。

这项工作中使用的关键工具包括：（1）由社区成员绘制的村庄资产和气候危险地图，用于确定关键生计和资源的地理位置，以及更易受气候危险影响的区域。（2）由社区成员制定的季节日历，用于与典型天气模式和灾害的时间相比，确定生计生产的重要时期（如土地准备、种植、生长期、收获等）。（3）历史时间线，基于参与者的记忆，以确定过去的重大天气事件、历史气候模式以及这些长期趋势的变化。（4）生计威胁评估，根据对关键气候危害的脆弱性，确定社区最重要的生计并进行排名；对放大或降低脆弱性的因素进行了分析（即局部因素）对适应能力的看法，并讨论了可能的适应方案。

2.5 整合科学和社区数据，优化基于社区的脆弱性评估

科学和社区数据的合并是2014年8月在Huai Kang Pla举行的为期一天的研讨会的重点。共有50名社区成员出席了会议，性别代表大致相同。大多数参与者都参加了第2.4节所述的早期研讨会。项目人员回顾了气候变化的一般概念，并介绍了基于科学和社区的脆弱性评估的结果。使用视觉辅助工具和参与性活动是该方法的核心（例如绘画、视频、讲故事），将气候变化的讨论与人们的日常生活联系起来。

研讨会开始时，项目人员解释了社区将通过这一过程实现什么，并强调了理解科学观和社区观的重要性。研讨会还包括一个教育方面，以提高对气候变化基本概念的认识，促进围绕其与社区的相关性进行富有成效的讨论。讨论内容包括探索不确定性的概念，以及科学家必须如何对潜在条件做出假设，以便估计未来情况，以及这些估计如何提供指导，而不是作为绝对真理。

通过使用图表和活动挂图，项目人员与社区成员合作，了解天气如何影响他们的日常、每周甚至季节性工作和生活，以及气候对更大生计选择（如作物选择和其他社区投资决策）的整体相关性。在讨论气候变化时，展示气候如何与关键作物相关（例如，考虑到特定地区的通常温度和降雨模式，可以种植什么作物），可以增强社区对未来影响的理解。项目人员以一种有趣、游戏式的方式对参与者进行了测试，以评估他们的理解程度，并在必要时进行调整。

随后，项目人员要求村民们用科学预测的视角重新审视他们的气候脆弱性，并询问他们是否愿意改变对脆弱性的最初评估和优先顺序。活动挂图和表格有助于将社区成员之前确定的气候威胁与科学预测结果进行比较。此外，项目人员还主持了讨论，比较社区根据其地面经验和科学评估确定的对关键生计和生态系统的影响基于预测数据的可能影响。参与者根据对科学与社区结果的并行审查和讨论，确认或修订了社区驱动的脆弱性评估的组成部分。在某些情况下，社区成员拒绝接受与社区观点相冲突的基于科学的发现。项目人员支持这些决定，因为目标是批判性地评估双方的数据，并在对现有信息进行理性分析的基础上做出最佳决策。

2.6 制定社区气候变化适应计划

8月份的研讨会参与者以修订后的脆弱性评估为背景，随后制定了一项联合愿景和战略发展计划，从而起草了社区适应计划。尽管USAID Mekong ARCC项目在短期内为适应活动提供了资金支持，但该计划最终是由社区拥有并在项目结束后继续实施（根据需要进行调整）。因此，社区认同至关重要。

第1步 制定社区愿景，以确定Huai Kang Pla中被认为有价值、值得保存和/或加强的要素；以及帮助制定适应目标并确定其优先顺序。

第2步 概述可在短期（当前）、中期（五年）和长期（儿童一生）实施的战略发展计划，以实现社区愿景，确定当前的资源和机会以及限制和障碍。然后根据可行性、环境、社会经济以及气候变化适应性等相关标准对活动进行排名。

第3步 起草气候变化适应计划，同时应对实时社区赤字。换句话说，最终选择的活动被认为是“不后悔的”，因为它们解决了气候条件变化的预期趋势，但也提供了好处，不管未来的气候条件是否与预期完全一致（例如，作物多样化以分散总体风险，和/或转向更耐热的物种，即使温度没有如预期增加，生产和销售情况也不会差）。

第1步和第2步发生在8月份的研讨会上，帮助村民掌握了该过程的所有权，并为该计划提供了关键投入。第3步发生在根据从第1步和第2步获得的信息与村领导进行研讨会之后。虽然第2步考虑了一系列时间框架，以促进长期社区战略制定，但最终适应计划侧重于可在一年内实施和监测的活动，与USAID Mekong ARCC项目相关的时间表（和要求）一致。作为第3步过程的一部分，IUCN项目人员寻求与拟议活动相关领域的技术专家进行外部审查，例如水管理、气候智能农业、畜牧业等。这些专家就以下方面提供了反馈：（1）拟议活动的技术要求以及对其他生计和资源的潜在二次影响；（2）在项目时间表和资金限制范围内开展活动的可行性；（3）验证拟议活动是否以及如何提高社区的气候变化适应能力。与专家一起对计划细节进行了改进，以反映他们的反馈。2014年11月，项目负责人再次返回Huai Kang Pla，向村代表提交计划，以供最终审查、社区根据需要进行调整和最终确认。

3 结果

3.1 气候预策

湄公河下游地区有两个主要受季风模式驱动的季节。雨季持续到10月，印度洋的季风通常会持续到5月。这一时期与湄公河下游盆地大多数社区的传统生长季节相对应，尤其是那些从事自给自足和雨养农业的社区。从11月开始，东北季风带来了来自东北亚的更干燥、更凉爽的风。风型的这种变化始于旱季，旱季持续到3月或4月，具体取决于流域的具体位置和风型的年度变化。湄公河下游盆地的一部分在旱季保持作物产量，但前提是有配套的基础设施和可靠的灌溉来源。该盆地的大多数农业系统仍在降雨，仅限于雨季月份的生产，通常在11月收获（USAID，2014）。虽然旱季的早期（11月至1月）历史上较冷，但到了3月和4月，该地区经历了一年中最热的时期。

表1所示的分析参数反映了湄公河下游地区的季节特征。Huai Kang Pla地区的主要发现包括：

发现如下：

（1）全年气温显著上升，雨季气温上升略为明显。

（2）生长中期（7月）的温度峰值增加了近3°C，这意味着更频繁地超过重要的作物生产阈值，例如，水稻的温度超过35°C，生产力可能会显著下降（USAID，2014）。

（3）在一年中最热的时期（4月），热量峰值增加了近3°C，表明对灌溉作物、牲畜、非木材森林产品、供水系统和人类健康的影响更加频繁和显著；

（4）降水量逐年增加，尽管大部分新增降水发生在本已湿润的雨季。

（5）Huai Kang Pla地区的大型风暴事件（每天>100毫米）预计将在规模和频率上增加。本质上，在基线条件下历史上非常罕见的事件（25年内发生两次）在未来条件下（同一时期内发生五次）将变得更加常见。与基准条件相比，预计未来的年度干旱期将保持一致，通常发生在11月至4月。

3.2 现场级基于科学的脆弱性评估

Huai Kang Pla基于科学的脆弱性评估结果。主要发现包括：

韧性城市案例之三： 亚洲沿海城市的气候抗灾韧性水平和行动建议

1 导言

亚洲是当前城市化浪潮的中心，未来20年将有约11亿人迁入城市。由于气候变化，其城市地区面临的风险越来越大。根据2007年联合国人类住区规划署的数据，“如果不能引领区域和全球经济发展的变化，就必须跟上变化的步伐，这是一种持续的压力。反过来，这可能会导致无法控制的城市扩张和更易受灾害影响。此外，由于亚洲是最易受灾害影响的地区，与其他地区相比，气候引发的灾害的发生率也很高。过去的灾害趋势表明，亚洲城市的高密度人口增加了典型灾害事件中的死亡率和受灾人数，这反过来也会导致该地区经济损失的增加。人们密切关切的是，如果在总体发展规划中，特别是在城市发展中，不把减少灾害风险作为优先事项，千年发展目标的各项目标就可能无法有效实现。

此外，气候变化正在发生，伴随着降水量、温度的显著变化，以及一些极端事件的频率和强度的变化。这些变化将单独或与其他决定因素一起影响自然和人类系统，从而改变世界各地许多生态系统和生计的生产力、多样性和功能。然而，这些影响分布并不均匀，因为“资源最少的人适应能力最低，最脆弱”。

在沿海地区、山区、河流流域和城市贫民区等边缘或不稳定土地上定居的居民，更容易受到气候灾害的影响。由于他们应对干旱、洪水、台风和降雨诱发的滑坡等压力的能力和资源有限，他们满足基本需求和改善生活的能力受到限制。因此，气候变化的影响和可变性有可能加剧现有的脆弱性，进一步加深发展差距。因此，需要建立一个有韧性的社区，有效应对气候变化和相关灾害风险。为此，城市政府需要意识到当前和未来的潜在风险，并采取更多主动措施，以增强城市系统和社区的韧性。

尽管人们越来越认识到“建设有韧性的社区，加强对气候变化的适应”，但亚洲城市社区尚未得到足够的重视。这些气候变化影响还将影响他们的生计、财产、环境质量和未来繁荣，因为气候变化预计会改变与气候相关的危害的频率、严重性和复杂性。没有内置缓冲机制的生计系统尤其脆弱。在发展中国家的大多数城市，非正规住区的规模和脆弱性似乎大大增加了它们对风险的敏感性。它们通常建在不稳定区域，如海岸带、洪水易发平面和沟壑以及地质不稳定斜坡。

“韧性”的许多定义可以在文献中找到。本研究从城市社区的角度审视了韧性的不同维度，主要关注三个特征：（i）通过抵抗或适应来缓释压力或破坏力的能力；（ii）在灾难性事件期间管理或维持某些基本职能和结构的能力；以及（iii）在事件发生后恢复或“反弹”的能力。在尝试建立一个有韧性的社区时，需要回答的关键问题是：

（1）如何增强社区的韧性？（2）为了能够描述和衡量气候抗灾能力，需要哪些指标？（3）我们如何创建一哥有效的指数来评估脆弱性城市社区的气候抗灾韧性水平？

本研究以亚洲沿海城市为研究对象，试图寻找这些问题的答案。因此，本研究的目的是使用气候抗灾指数（以下简称CDRI）衡量目标地区的现有气候抗灾水平，该指数是根据自然、物理、社会、经济和制度五个基于抗灾能力的维度制定的。CDRI的整个过程是让城市管理者和从业人员意识到气候相关灾害的当下和未来城市风险。本研究的范围仅限于气候诱发的灾害（水文气象灾害），如气旋、洪水、热浪、干旱和暴雨诱发的滑坡。

2 研究的基本原理

2.1 为什么选择气候抗灾韧性？

据预测，气候变化引起的灾害之严重性和频率将增加，那些最不具备能力应对的人将是最脆弱的。尽管批准了《京都议定书》，但发达国家在减少温室气体排放方面几乎没有达成共识。此外，科学家还估计，即使今天停止所有温室气体的排放，仍将发生一定程度的气候变化，发展中国家将遭受巨大痛苦。还有人说，减缓措施没有成本效益，特别是对发展中国家而言。因此，发展中国家别无选择，只能把重点放在适应上，而适应与社区的韧性密切相关。

2.2 为什么是亚洲沿海城市社区？

在低海拔海岸带（LECZ）城市人口最多的十个国家中，有七个在亚洲。从最大的国家开始，这些国家是中国、印度、日本、印度尼西亚、孟加拉国、越南和泰国。在这七个国家中，除日本外，所有国家都属于发展中国家。大多数爆炸性增长发生在亚洲发展中国家，那里大约一半的城市人口生活在贫民窟（非正式住区）。这些城市社区比富人更容易遭受犯罪、强迫驱逐和自然灾害。他们更容易受到气候变化和灾害的影响，因为他们经常居住在容易发生洪水、滑坡和污染的地方。除上述群体外，许多城市社区对资产的使用也有限，从而限制了他们应对危险或管理风险的能力。因此，应将关注这些脆弱的城市社，并发展其气候抗灾韧性应被视为紧急需要。

2.3 为什么是水文气象灾难？

根据政府间气候变化专门委员会报告，过去五年中，水文气象灾害的数量翻了一倍，而地质灾害却保持不变。根据联合国人居署最近的一份报告，从1950年代到1990年代，与气候变化有关的极端天气事件增加了50%。很明显，由于世界人口大多数将是城市地区的居民，这些不断增加的水文气象灾害（如洪水、干旱、旋风、热浪、降雨诱发的滑坡等）将对大量人口的生命和生计构成巨大威胁。在这方面，建设城市社区对此类灾害和气候变化的抗灾韧性是一个首要优先事项。

显然，迄今为止进行的研究很好地描述了不断变化的气候危害，并强调了在城市一级进行干预的必要性。认识到气候变化引起的水文气象灾害风险和亚洲城市的暴露与本研究特别相关，并为旨在减少脆弱性、增强城市社区应对气候灾害风险能力的密集城市社区干预措施奠定了基础。

3 方法

本节在简要介绍目标城市后，介绍了数据收集以及数据处理和分析。

3.1目标城市的选择

从亚洲不同国家选择了九个城市，选择具有代表性的大、中、小城市的城市社区。在本研究中，大、中、小城市分别指人口少于100万、介于100万到500万之间和500万以上的城市。因此，本研究考虑以下城市（表1）。

3.2 数据收集

如前几节所示，城市社区的气候抗灾韧性将从5个不同层面（自然、物理、社会、经济、体制）进行评估。这些维度中的每一个都由许多参数组成，每个参数都有许多复杂变量和简单变量。这些变量实际上是评估城市社区气候抗灾韧性的指标。

针对上述维度的所有参数和变量，设计了一个数据模板，用于从每个城市社区收集数据。问卷调查是数据收集的主要手段。还收集了辅助数据，以补充收集的数据。以下部分列出了这些变量的列表。

3.3 数据处理与分析

从问卷调查中收集的数据在excel中计算。为了更好地描述气候抗灾韧性指数（CDRI），本研究的主要目标，分配了一些权重。采用加权平均指数（WMI）方法计算各维度的总加权平均指数或AWMI。计算出的一维AWMI就是该维的CDRI。最初，已经构建了评级量表，并根据城市官员通过逐一比较每个变量的脆弱性来主观分配权重。每个维度（自然、物理、社会、经济、制度）对应各种变量（表2），通过这些变量计算各自的得分。

例如，在CDRI的物理维度下，有八个变量，包括电力、供水、卫生、固体废物处理、内部道路网络、住房和土地使用、社区资产、预警系统和疏散。选择这些变量是为了更好地描述每个城市在自然、物理、社会、经济和制度方面（对水文气象灾害）的抗灾能力的脆弱性。评分量表中给出了数字1、2、3、4，分别对应极低、低、高和极高。因此，WMI的计算方法是将权重（由城市官员给出）与每个变量的指数之积相加（从任何给定变量下的评分量表之和除以元素数），最后用每个维度中的变量数除以整数。在平均五个维度的韧性值后，获得总体CDRI值。

值得注意的是，调查问卷是由市政府官员填写的。结果的质量在很大程度上取决于数据质量和对问卷的正确理解。本文给出的结果不是绝对值，而是各城市气候和灾害相关问题选定部门的广泛政策指导和改进范围。

对于每个城市的个案，韧性信息以整体韧性（所有五个维度的组合）和单独的物理、社会、经济和制度韧性表示。整体韧性系数在0到10之间变化。物理、社会和制度的韧性都在0到4之间，经济韧性在0到6之间。韧性值越高，就等于应对气候和灾害的准备程度越高，反之亦然。政策要点和建议以结果为基础，鼓励城市政府参与具体的服务、机构和能力建设。

4 结果和讨论

4.1总体结果

总体气候抗灾韧性图（图1）显示了顺化市和圣费尔南多市的较高值。两者都属于小型城市分类。这些结果表明，就CDRI的五个方面而言，这些城市应对气候和灾害的准备程度更高（图2）。然而，个别城市分析显示，其他城市的韧性较高，例如横滨和曼谷（分别为中型和大型城市），科伦坡和班达亚齐（均为小型城市）在自然维度，伊洛伊洛（小型城市）在社会维度，岘港和横滨（分别为中小城市）在经济层面，最后是伊洛伊洛在制度层面。总的来说，结果显示了不同城市多维度的优劣势；这些结果还表明，不同城市规模的韧性水平并没有明显不同。属于同一规模的城市，不仅在总体CDRI方面，而且在单个韧性维度（物理、自然等）方面，均有不同程度的数值。

针对每个城市的政策建议都基于这些发现，鼓励城市政府和其他政策决定者加强参与，并以考虑和应对当前和未来潜在风险的方式调整工作方向，以增强城市系统和社区的韧性。

4.2针对每个城市的韧性分析

在本研究分析的九个城市中，每个城市都根据CDRI的五个维度对其韧性进行了简要描述。根据这些结果，为决策者提出了政策建议，以帮助这些利益相关方努力增强各自城市的韧性。

城市一：班达亚齐（Banda Aceh）

尽管该市的CDRI总体价值较高，但需要提及多个方面——在物理层面，虽然其他参数似乎显示出相对较好的水平，但警报系统、疏散和供水似乎得分较低。海啸灾后恢复计划有助于建立更强大的社会资本，增强社区和家庭资产，改善就业机会。然而，较弱的教育、意识和健康状况降低了城市的整体社会韧性。同样，预算和补贴以及收入来源的得分也较低。内部制度和发展计划价值较低，阻碍了制度维度的韧性表现。这说明了将灾害风险和气候变化纳入发展计划方面存在的差距。最后，与其他城市相比，班达亚齐的自然韧性程度更高。

班达亚齐的政策建议:(1)班达亚齐经历了海啸和恢复过程，为减少灾害风险做出了重大贡献。然而，班达亚齐的制度和物理韧性还有进一步改善的空间，同时在减少风险举措方面也有更多的投资。有必要进一步关注预警和供水系统，这将共同提高城市的整体韧性。(2)可以提供专项预算和补贴，以促进降低风险活动的投资，并提高目前的家庭收入水平。(3)教育和意识，以及一般的健康状况，正在缩小韧性的社会层面表现。该市需要解决问题根源，以减少脆弱性，提高认知和健康。(4)需要有效地将减少风险纳入治理和机构主流化政策，同时增强经济韧性。

城市二：曼谷市（Bangkok city)

考虑到抗灾能力的总体维度，曼谷似乎非常容易受到危害，这可能会破坏城市增强抗灾韧性的努力。与班达亚齐的情况类似，内部制度和发展计划——将灾害风险和气候变化纳入城市发展计划——显示的考虑较少。预警和疏散系统降低了韧性的整体物理维度。与社会层面的其他要素不同，社区参与似乎略低。就韧性的经济层面而言，获得金融服务以及收入来源较少是脆弱的因素之一。

曼谷的政策建议:(1)为加强制度资本和增加减少灾害风险的预算激励而投入的资金对于增强曼谷的抗灾韧性至关重要。(2)曼谷市正在作出重大努力，改善健康状况和教育水平。通过积极主动的社区参与计划，进一步关注可能有助于建设城市的社会韧性。(3)将减少灾害风险纳入现有发展活动和规划的主流将是曼谷需要迅速提供的一个主要激励措施。同样，可以进一步发展内部制度，在这方面发挥带头作用。(4)扩大风险覆盖范围的保险基础，改进预警和疏散系统，将对整个城市的物理和经济韧性能力建设起到补充作用。(5)加强金融服务可与内置的风险降低机制联系起来，以补充不同领域的韧性。

城市三：科伦坡市（Colombo city)

与本研究中其他城市相比，科伦坡市的韧性自然维度最高。至于物理尺寸，与其他变量相比，警报和疏散系统以及随后的固体废物处理显示出较低的值。此外，城市中的社区参与似乎有限。虽然就业和家庭资产得到了很好的考虑，但储蓄和保险、预算和补贴以及收入来源多样化的得分较低。最后，风险和不确定性的纳入和考虑较少反映在城市发展计划中。

科伦坡市的政策建议:(1)总的来说，科伦坡的气候抗灾韧性需要对物理、社会、经济和体制层面给予协同而平行的关注。(2)制度韧性需要相当多的关注，同时需要经济方面的支持，即多样化的来源以提高收入、预算和对风险降低活动的补贴，以及扩大储蓄和保险基础。(3)市政服务，尤其是供水和固体废物管理，需要剧变来缓解社区日常生活中的压力，增强物理的韧性。(4)警报和疏散系统需要彻底检修，并采取纠正措施，通过跨部门的规模意识来建立社会资本。(5)基于韧性的发展规划和多个利益相关方的有效参与将是加强科伦坡制度韧性的一项资产。

城市四：岘港市（Danang city)

脆弱的预警系统和固体废物管理威胁着韧性的物理层面。在社会层面的教育和意识，以及经济层面的收入来源、预算和补贴方面也存在类似情况。灾害期间的制度合作似乎是制度层面的脆弱因素。

对岘港的政策建议:(1)岘港韧性的物理方面需要立即改善，特别是在改善预警系统和固体废物管理方面。(2)需要从战略上补充强大的社会资本，以提高大众的教育意识和健康状况。(3)减少风险的预算规定存在偏差，这将要求该市为此投入发展预算的增量份额。(4)储蓄和保险前景看好，但该市需要为获得财政资源提供便利。(5)减少风险是岘港大多数组织的发展议程，但也需要更好的协调，以使韧性建设更加有效。

城市五：顺化市（Hue city)

顺化市是CDRI值最高的城市之一，尽管其在自然韧性维度脆弱性高。这一优势可能归功于该市更为显著的社会和制度韧性。然而，将灾害风险和不确定性纳入发展计划可能会削弱该市的制度韧性。重要的是，收入来源以及预算和补贴可能会削减稳定的就业、家庭资产、储蓄和保险，这些都是经济层面韧性的力量。

顺化市政策建议:(1)降低风险应在教育中得到高度重视，以提高人们的意识，因为顺化的社会韧性将改变该市的整体韧性工作。(2)预警系统和疏散还有进一步改进余地，以应对日益增长的气候风险。此外，住房条件和土地使用规划的改善肯定会提高物理韧性。(3)就业率很高，但低收入率令人担忧，可以通过提供更好的金融服务来促进创业发展。(4)可以利用高社会资本，增加教育机会，改善健康状况，让普通人了解迫在眉睫的风险。(5)顺化的地方制度可以将减少灾害风险纳入发展计划主流，并通过协调预算和补贴来激励减灾活动。

城市六：伊洛伊洛市（Lloilo city)

在物理方面，供水和警报及疏散系统的得分较低，可能威胁到社区韧性的提高（图2）。社会资本在社会韧性方面也存在类似的情况。就经济层面而言，预算和补贴以及储蓄和保险都显示出较低分值，表明这一层面的脆弱性。最后，城市发展计划中较少体现风险和不确定性的纳入和考虑，从而降低了城市的制度韧性。

对伊洛伊洛市的政策建议:(1)伊洛伊洛市的社会资本需要特别的推动，因为它有很大的潜力影响韧性的其他方面。(2)总的来说，城市的基本服务（特别是供水、卫生、固体废物管理、内部通道）需要通过遵循基于社区的参与式城市改善进行重大改善，这也有利于建立社会凝聚力。(3) 城市普遍存在低收入就业，通过改善获得金融服务和内置保险的机会，以保障发展收益，可以创造应对气候灾难的生计选择。(4)如果通过在发展规划和实施中协调风险降低措施，与外部制度建立良好的网络，那么制度协作可能会更加有效。(5)可优先考虑与负责机构一起提供最新的预警系统，并确保在灾害期间在脆弱地区有效触达警报。

城市七：孟买市（Mumbai city )

孟买市的整体气候抗灾韧性相对较低。以社会资本减少为特征的韧性社会层面也是如此。尽管孟买以其作为印度商业、金融和娱乐之都的地位而闻名，但它似乎缺乏金融服务、预算和补贴以及储蓄和保险。关于物理尺寸、预警系统和疏散、内部道路网、固体废物处理和供水显示出低极值，这将对城市的韧性产生巨大影响。同样，除了外部制度和网络外，该市代表着脆弱的制度层面韧性。

孟买市的政策建议：（1）孟买的整体气候抗灾韧性相对较低，需要城市内外利益相关方的紧急关注。特别需要持续努力，以加强韧性的物质、社会和体制层面能力。（2）全市基本服务的惨淡状况是实现物理韧性道路上的一大绊脚石，固体废物管理、供水、内部道路、卫生和预警机制需要立即采取干预措施加以改善。（3）反复发生的洪水已经帮助普通民众提高了认识。通过利用这一点，公民社会和地方政府应将重点放在建设社会韧性上。（4）该市需要利用现有的合理收入水平和就业机会，为城市贫困人口构建储蓄和保险机制，以增强他们的经济韧性。（5）负责城市发展的地方机构拥有良好的外部网络，但需要通过与其他机构广泛的合作，将减少灾害风险纳入发展议程的主流，来有效解决气候灾害问题。

城市八：圣费尔南多（City of San Fernando)

预警系统和疏散程序、卫生设施和固体废物处理使该市陷入困境，并可能改变其在增强物理层面韧性方面的努力。尽管圣费尔南多具有鲜明的社会和体制特征，但它显示出脆弱的自然和经济韧性，后者的特点是预算和补贴以及储蓄和保险都很低。

圣费尔南多的政策建议：（1）总的来说，圣费尔南多应受益于其高社会资本和制度能力，以改善韧性的物质和经济层面。（2）预警系统、疏散程序、卫生、固体废物管理和住房需要持续投资，以增强物理层面的韧性。（3）减少风险的预算和补贴、人们的收入水平以及储蓄和保险模式——都会影响经济韧性，需要改进。（4）利用现有的高社会资本，可以进一步提升民众的教育和健康状况。（5)为了最大限度地发挥现有的体制优势，应将“气候抗灾韧性”列为发展规划的优先事项

城市九：横滨市（Yokohama city )

与其他城市相比，韧性的物理维度相对完善，但警报系统和社区资产较低。收入多样化程度较低、预算和补贴不足以及获得金融服务的机会不足，这些都是可能降低经济韧性的负担。此外，尽管拥有更强大的网络，但该市在发展计划中较少纳入灾害风险和不确定性。这一事实可能会改变城市韧性的制度层面。

对横滨市的政策建议：（1）作为发达国家的一个港口城市，横滨需要增加财政奖励，以确保生命和资产免受气候灾害的影响。（2）扩大就业基础和收入水平的生计多样化可被视为提高经济韧性的可能选择。（3）加强预警和疏散系统以及社区资产建设是需要注意解决物理韧性不足的两个突出领域。（4）该市的发展规划组织虽然网络连接良好，但也需要更好的外部联系，并将灾害风险抵御能力放在首位。（5）创新的教育手段和意识工具将有助于提升和更新横滨社区的现有社会资本和兴趣

5 结论和影响

这项研究的结果表明，每个目标城市都存在不同类型的脆弱性。基于这些差异，向市政府和其他利益相关方提供的政策要点和建议也有所不同。然而，总体建议正趋同于一个目标：提高社区在与气候有关的灾害面前的抗灾韧性。这一气候和抗灾倡议正处于发展阶段。通过数据收集和问卷分析，进行了城市韧性地图绘制，该地图包含物理、社会、经济、制度和自然方面的不同组成部分。在此基础上，提出了政策建议。如前所述，数据主要基于问卷调查。如果问卷不完整，则进行二次来源和主观观察。研究方法和数据收集过程还有进一步的改善余地，用户对CDRI方法的反馈至关重要。CDRI整个过程的目标是使城市管理者和从业人员意识到气候相关灾害的现有和未来城市风险，政策建议应与城市和社区层面的具体行动相联系。

作为当前气候抗灾韧性研究的影响，CDRI可以通过两种具体方式进一步发展：以城市为基础的深入数据收集，重点是组织小型城市级研讨会，以验证数据，并通过城市专业人员和研究人员之间的相互学习改进方法；在区或社区级别使用CDRI。由于CDRI是非比例的，因此它可以用于城市、区或社区级别。理想情况下，CDRI应该用于社区层面，通过详细的数据收集，城市应该能够获得自己清晰的韧性地图，并确定脆弱区域以及未来潜在区域。

韧性社区案例之四：社区韧性与实现全球温控1.5℃

实现全球温控1.5℃的韧性社区

摘要

在实现全球温控1.5℃的背景下，本文提出了针对社区韧性举措的十个要点：增强适应性、考虑冲击和压力、跨问题横向工作、跨社会范围垂直工作、积极减少碳排放、构建关于气候变化的叙事、直接着眼未来、关注气候不利因素、关注过程和途径以及鼓励转型以增强韧性。这些要点共同突出表明，寻求保持现状的韧性举措，如果能让社会继续不可持续的活动，将是有害的。相反，气候适应举措应该更多地被视为一个变革性社会改变的过程，学习、权力、不平等和关系都很重要。研究人员迫切需要将重点从研究韧性的性质转移到加速学习如何在实践中培养韧性。

引言

让全球温升保持在1.5℃目标之内？气温上升需要通过社会和技术变革迅速减少碳排放。如果没有这种转变，气候变化的影响将继续累积，对人类产生重大影响。因此，无论是努力引导社会远离高碳生活，还是考虑到气候变化的影响日益严重，这种变化都是不可避免的。这对基于在地性和利益视角的社区构成了重大挑战，这里的“社区”定义为通过共同价值观、规范以及利益联系起来的个人，有时是形成共同身份认同的地理区域。这些社区需要驾驭、适应和应对全球环境、社会、经济和政治变化带来的多重冲击、压力和新机遇。在这种情况下，韧性的概念通常被广泛定义为适应保留系统功能、过程和反馈的能力，对社区来说很重要。然而，社区韧性是一个有争议的概念，在实践中通常被认为是危机后“反弹”到某种“正常”状态的过程。然而，在一个快速变化的世界里，不太可能恢复正常。此外，许多增强韧性的尝试可能会增加碳排放，因此从长远来看是有害的。考虑到《巴黎协定》温控1.5℃和可持续发展目标（SDGs）直接寻求创造更公平和可持续的未来，社区韧性需要重新定义为不仅仅是维持已经存在的，而是一个前瞻性的变革过程，寻求解决广泛的环境和社会问题。

有数千篇关于韧性的研究论文和书籍，其中一些强调其在不确定情况下实现可持续性的相关性。然而，很少有专门针对加速全球气候变化而撰写的文章。本文利用来自灾害管理、国际发展、社区心理学、气候变化和作者集体经验的知识，概述了社区抗灾举措所需的关键要素，这些举措旨在将全球排放量相对于工业化前水平稳定在1.5℃之内。这篇论文的目的不是为了增加关于“什么是韧性”无休止的辩论，也不是为了在升温1.5℃和2℃目标之间做出具体区分。相反，我们提出了十个关键“要素”（表1），如果社区要认真参与应对并避免加剧气候变化，就需要将其纳入社区韧性举措中。本文围绕这十大要素展开，并以三大洲的实例加以说明。最后，它呼吁更多地关注系统和跨尺度方法，并在实践中加速韧性学习。

提升社区应对气候变化能力的十大要素

一、通过与不同的能力和资源合作，增强适应性和灵活性

设计社区韧性举措的第一个要素是致力于增强适应性和灵活性。适应性与可用应对方案的多样性有关，例如收入来源的多样性，允许在应对意外变化时具有更大的灵活性。例如，据报道，服务和资源更加多样化的开发项目更有韧性。适应性还包括有能力采取应对措施，如不同的技能和资产，或政治资本，使它们在跨越具有挑战性的变革时期时具有可信性。过度强调提高效率可能会限制适应性：当社区面临意料之外的变化时，在一种情况下被认为是多余的可能会提供新的机会。适应性也是一种人的性格，它会受到人们居住的环境和条件的微妙影响。例如，面临广泛社会、政治和环境变化的社区可以更具灵活性和创新性。然而，这些能力如何在变革期间产生和发挥，取决于一系列重要的遗产和社会政治条件。由于没有考虑到社区发展干预措施的影响，这些能力可能会受到侵蚀（框注1）。最后，适应可以与不同类型的变化联系在一起，有些适应比其他适应更具变革性（见要素10）。

增强适应性需要利用各种资源和能力，包括知识、技能、学习、网络、基础设施、经济和治理以及各种形式的人力、社会、文化、政治和精神资本。通常提倡以资产为基础的方法，重点是与社区现有资源合作并利用这些资源。韧性和社区凝聚力之间也有着特别密切的关系，后者涉及归属感（共同价值观、身份认同）、包容感（例如平等机会）、有效参与和认同感（包括尊重和容忍差异）。社会凝聚力很重要，因为它可以提高适应能力和能动性，例如使家庭能够克服食物短缺或疾病时期。虽然最终产生整体韧性的是资产组合，但并不总是清楚哪些组合最重要。例如，在英国，公园管理员和图书馆等资源处于地方政府削减开支的第一线，已被发现在促进社区韧性方面发挥着重要作用。因此，加强社区韧性需要建立并保留多样化的资产。总的来说，适应性是韧性的基础，有时甚至等同于韧性，需要作为社区发展活动的一个关键部分加以培养和加强。

二、考虑冲击和压力、直接和间接影响以及预期和意外的变化

气候变化的影响有多种形式，包括即时和局部的“冲击”（如洪水、干旱）和长期压力（如粮食、能源价格、技术的变化）。这些可能对粮食和经济有直接或间接影响，例如其他国家的粮食中断所产生的影响。许多冲击和压力都是无法预料的。因此，倡议需要建立特定的对已知冲击或压力的韧性，以及更广泛的对意外变化的广义韧性。全面的韧性对于帮助社区走出不可持续的发展道路至关重要，例如将碳减排战略纳入韧性活动。因此，韧性举措需要跨越多重和相互关联的冲击和压力，关注其相互关系，并努力解决影响人们适应程度的潜在条件。

韧性社区案例之五：在密西西比三角洲建立社区韧性

健康饮食运动：在密西西比三角洲建立社区韧性

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。本文基于Robert Chaskin的社区能力理论框架，着眼人力资本、组织资源和社会资本之间解决问题和建设社区关系所涉及四个关键基础：社区认同感、承诺程度、解决问题的能力，以及资源获取渠道。通过在密西西比州北玻利瓦尔县三个社区发起的“健康饮食运动”，探讨社区参与式学习、行动与社区韧性提升的路径。

摘要：密西西比三角洲是美国农村持续贫困最集中的地区之一。该地区18个县中的大部分都存在高失业率、高粮食不安全性、高肥胖率和高糖尿病率的情况，与此同时获得健康、廉价食品的机会较小。面对这种情况，健康饮食革命是一项以社区为基础的计划，旨在解决与食品相关的健康问题，进而解决就业问题。该计划将社区成员、公共和私营部门组织、研究人员和学生聚集在一起，针对密西西比州北玻利瓦尔县三个小社区的重大需求而制定。本文从Chaskin提出的关于建设社区能力和韧性的理论视角来考察社区参与式学术的过程。通过社区参与式奖学金，提高所有参与“健康饮食革命”项目参加者的社区能力，建立有韧性的社区，吸引了更多社区的效仿参与。

关键词：社区；韧性；能力；密西西比三角洲；粮食不安全

1 介绍

密西西比三角洲是美国最贫穷的地区之一。高失业率、低教育程度和根深蒂固的持续贫困是该地区的特点。密西西比三角洲的地理位置包括18个县，约450万英亩；其中七个县与密西西比河接壤。肥沃的土壤使其成为19和20世纪棉花生产的热点。今天，这里是水稻、大豆和玉米生产蓬勃种植的地方：丰富的农业生产，重点是该地区以外的商品出口（Snipes等人，2005年；Johnson，2008年）。当驾车穿过密西西比三角洲时，人们会立即被明显的蔬菜生产短缺、杂货店里以及任何新鲜健康食品的稀缺所震撼。事实上，密西西比州近90%的食物是进口的（Meter和Goldenberg，2014年）。

在该州的82个县中，63个（77%）被归类为“食品荒漠”，这些地区获得健康和廉价食品的渠道有限。该州也是全国粮食不安全发生率最高的地区。获得食物的渠道、足够食物的数量限制以及贫困导致了肥胖、糖尿病和心脏病等健康问题，这些问题在该地区都显著增加（Hossfeld和Rico Mendez，2018年）。

“三角洲新鲜食物倡议”（Delta Fresh Food Initiative，DFFI）于2010年在密西西比州的一个叫北玻利瓦尔县成立。DFFI致力于在密西西比河三角洲建立可持续、公平的社区粮食系统，同时“深深植根于密西西比河三角洲的历史、土地、食品景观和人民，关注集体变革力量的信息，并强调长期发展真正的重点是粮食正义领导力……”（Moore等人，2015年）。由于担心缺乏该地区的健康食品获取，DFFI制定了方案倡议，纠正忽视该地区食品生产和健康食品获取的农业生产做法。本研究调查了Shelby、Winstonville和Mound Bayou附近城镇北玻利瓦尔县的粮食不安全状况，以及DFFI如何通过基于社区的参与性研究解决该地区健康食品获取率低的问题。

2 项目背景和框架

1990年左右，美国农业部（USDA）开始衡量家庭粮食安全，这一概念的核心是了解家庭是否有充足稳定的食物来维持健康、积极的生活。这项措施的制定源于1984年美国总统粮食援助工作组，该工作组提请注意应对饥饿的有效措施缺位。多年来，美国农业部对这项措施进行了改进，以研究粮食不安全家庭的严重程度及其与饥饿的关系。“粮食不安全”的定义是，家庭所有成员在任何时候都无法获得使其保持健康和积极的足够粮食。美国粮食安全的官方衡量标准通过当前人口调查的《粮食安全补充》条款制定，受访者被问及各种各样的问题，例如“是否担心食物在有钱买更多之前耗尽…”，“在过去的12个月里，家中的其他成年人有没有因为没有足够的钱买食物而一整天都不吃饭？”。

粮食不安全通常与生活在“食品荒漠”有关（Hossfeld等人，2015年）。虽然“食品荒漠”可能不会直接导致粮食不安全，但它确实为更可能发生粮食不安全的地区提供部分指标——这些地区主要位于低收入社区，非裔美国人、拉美裔人和其他边缘化种族和族裔群体的人口比例高，但并不完全如此（Hossfeld等人，2018年）。研究表明，这些家庭的医疗保健成本较高，心脏病、糖尿病、高血压以及与食物有关的健康问题发生的可能性增加，这些家庭的医疗保健成本比粮食安全家庭高出近50%（Tarasuk等人，2015）。

密西西比州的粮食不安全率是美国最高的，为22%，而全国水平为13%（Coleman Jensen等人，2016年）。密西西比州82个县中有34个县的粮食不安全率超过22%，其中大部分被视为农村。该州20%的人口收入较低，食品杂货店的可及率较低的县有11个，大部分为持续贫困县。该州17个城市县的粮食不安全率为21%；65个农村县的农村粮食不安全率为23%。密西西比州的儿童粮食不安全率为26%（18岁以下人口）（Hossfeld等人，2016年）。

密西西比州约有300万人口，白人占其总人口的59%，非裔美国人占37%。该州通常在贫困和低人口福利方面排名最高。贫困率为22%，比全国平均水平（15.5%）高7个百分点。贫困主要发生在三角洲，其贫困率可能超过40%。非裔美国人约占三角洲人口的74%。整个州非裔美国人的贫困率（36%）是白人贫困率（14.2%）的两倍多。该州的肥胖患病率为35.5%（Hossfeld等人，2016年）。

在密西西比州的82个县中，有50个被认为是持续贫困县。持续贫困是美国农业部的一项衡量指标，根据十年一次的人口普查，这些县在过去30年的贫困率均超过了20%。换句话说，密西西比州61%的县在过去30年或更长的时间里，深度贫困率达到或超过20%。

此外，归因于大面积农业用地和低车辆通行率，该州的健康食品供应受限。车辆通行率是美国农业部的一项指标，反映了距离杂货店20英里以上、没有车辆的住房单元的百分比。密西西比州有167个被视为“食物荒漠”的人口普查区，位于63个县，占总人口的77%。在这些普查区域中，103个地区车辆通行率较低（Food Security in the United States 2017）。交通是获取健康食品的额外限制因素（Hossfeld和Rico Mendez，2018年）。

理论框架：Robert Chaskin（2001）将社区能力定义为人力资本、组织资源和社会资本之间解决问题和建设社区的关系，涉及四个关键基础：社区认同感、承诺程度、解决问题的能力，以及资源获取渠道。社会机构对社区建设也至关重要，涉及领导力发展、组织发展、社区组织和促进组织间的合作关系（2001）。Chaskin（2008）将韧性定义为“对逆境的积极反应”。一个社区是有韧性的，并且可以建立有韧性的能力，因为它是一个有机构的行动者群体和一个有资源的环境。然而，考虑到社区是一个由行动者组成的群体，并且资源不平等，那么社区如何建立韧性或对逆境做出积极反应？Chaskin认为社区韧性是通过三种形式的社会行动建立的：重组、再发展和抵抗。这些社会行为因社区中的具体因素而异。社区组成、机制和过程影响三种形式的社会行动的发生（Chaskin 2008）。Chaskin （2008,2001）表明社区韧性是一种对问题的积极适应，在不同的社区中表现不同，是系统处于良好工作状态，能够支持社区成员的结果。

该项目以此韧性和社区能力概念为基础，通过基于社区的参与式研究倡议来评估社区能力。在该倡议中，能力建设、韧性和组织是通过一项粮食系统倡议，在资源匮乏的农村社区围绕食物主权发展而来的。

3 北玻利瓦尔“健康饮食革命”

玻利瓦尔县“健康饮食革命”是一场多部门合作、重点关注经济发展机会和改善居民健康状况的运动。DFFI（“三角洲新鲜食物倡议”）汇集了种植者、消费者、健康教育者、食品零售商、社区组织者、健康食品倡导者和资助者，以了解和评估玻利瓦尔县的食品系统。通过该项目，DFFI成员开始改变社区的机制和流程，并有效地建设社区能力（Chaskin 2001，2008）。

DFFI的推广范围包括玻利瓦尔县的所有地区，但对于这一特定项目，该小组将重点放在Shelby、Winstonville和Mound Bayou三个相邻社区。之所以选择这些社区，是因为DFFI领导层以这三个社区为基础，在该地区有外联历史。这三个社区沿61号公路相距约5英里，该地区有着悠久的社区组织历史，DFFI在寻求过去经验的基础上再接再厉，为有意义的社会变革创造机会。

Mound Bayou是美国历史最悠久的黑人小镇，由两名前奴隶以赛亚·蒙哥马利和本杰明·格林创建，他们根据自力更生和自治的原则设计了社区；即使在今天，这也是社区的骄傲。此外，1965年，Mound Bayou在Jack Geiger博士、John Hatch博士、L.C.Dorsey博士和Andrew James博士的领导下，在全国开设了第一家具有联邦资格的社区卫生中心（Federally Qualified Community Health Center）。该健康中心作为三角洲健康中心至今仍在运营，其成立原则是“健康中心可以作为社会变革的重要工具”（Ward 2016）。在成立初期，该中心是全国首批实施健康食品处方计划的中心之一。在该计划中，中心向患者开出健康食品诊方，努力将食品推广为药物，作为提供健康食品的渠道。该中心是围绕解决当地健康、贫困和营养不良等社会决定因素而成立的社区组织协调中心（Hollands 2018）。这项全面工作的一部分包括在Mound Bayou成立北玻利瓦尔县农场合作社，种植600英亩的农产品来养活社区，并为农业合作社成员创造了就业机会（Hollands 2018）。这一开创性的公共卫生倡议是一个结合了民权、健康和社会正义的示范农村卫生方案。在围绕健康和获得健康食品的大型社区项目已经减少的情况下，三角洲健康中心的持续存在可以反映出该项目的评估结果。DFFI试图重振这一早期项目，并在这项工作上模拟健康饮食革命，希望粮食系统倡议能够成为社会变革的重要工具。1965年倡议的几个创立合作伙伴，如三角洲健康中心（Delta Health Center），在DFFI项目中合作；北玻利瓦尔县农场合作社成为阿尔科恩州立大学示范农场，也是DFFI健康饮食革命倡议的合作伙伴之一。

下面是对每个社区的简要描述：

（1）Shelby社区

Shelby的人口为2123人，有739户家庭（所有数据均基于2015年美国人口普查1年数据，2016年美国实况调查）；97.5%的人口是非裔美国人，2.5%是白人。该镇的平均年龄为30岁，55%的人口为女性。家庭收入中位数为21348美元，52%的人口生活在贫困之中。74%的人口拥有高中文凭或同等学历。DFFI的主要领导机构之一Mississippians Engaging a Greener Agriculture （MEGA）位于Shelby，该非盈利组织成立于1999年，位于前Head Start总部，专注于最佳农业实践、社区支持农业和接待食品合作社志愿者。MEGA是健康饮食革命的基石和主要合作伙伴，也是青年大使接受食品系统培训的地方。

（2）Winstonville社区

Winstonville的人口为182人，85户（所有数据均基于美国人口普查2015年1年数据，美国实况调查机构），100%为非裔美国人。中位年龄为43.3岁，52%的人口为女性。家庭收入中位数为19306美元，44%的人口生活在贫困之中。74%的人口拥有高中文凭或同等学历。一名与青年大使密切合作的DFFI工作人员驻扎在Winstonville。

（3）Mound Bayou社区

Mound Bayou的人口为1863人，有621户（所有数据均基于美国人口普查局2015年1年数据，美国实况调查机构）。略高于96%的人口是非裔美国人，3%是美洲原住民（见表1）。中位年龄为24岁，57%的人口为女性。家庭收入中位数为22974美元，贫困率为44%。82%的人口拥有高中文凭或同等学历。如上所述，Mound Bayou有着丰富而漫长的社会正义和民权历史，社区中有着重要的锚定合作伙伴。此外，市长和几位当地教会领袖还在DFFI健康饮食革命顾问委员会任职。

研究设计和数据收集

2017年，DFFI从玻利瓦尔医疗中心基金会获得资金，以解决该地区的健康食品获取问题。DFFI董事会成员开会确定这些资金的最佳使用方案，他们试图扩大上述1960年代的示范工作，并在三个社区发展粮食系统，以促进食物生产、健康食品获取和消费，创造就业机会。为了了解社区在粮食不安全方面问题，以及社区成员在食物主权方面的诉求，DFFI联系了密西西比州立大学密西西比粮食不安全项目（Mississippi Food Insecurity Project，MFIP）主任。MFIP旨在记录该州的粮食不安全状况，并为寻求通过倡议解决饥饿问题的社区提供研究工具和机会。通过与DFFI和MFIP的一系列会议，进行项目设计，调查社区成员并提供该地区饥饿的基线，培训青年大使收集数据，并将主要利益相关者和合作伙伴聚集在一起，以确定满足DFFI外联任务的机制。MFIP建议使用美国农业部修订的调查，该调查正在俄亥俄州使用，由一组研究人员使用该调查工具来了解该地区的饥饿情况。在俄亥俄州团队的许可下，MFIP根据社区的需求量身定制了该调查（见网站http://foodmapping.osu.edu/about-the-survey/)。

该项目侧重于三个关键要素：调查数据收集和分析、青年培训和领导力发展，以及社区外联和社区建设。通过青年发展、青年投资和青年对项目的承诺来建立韧性。

认识到这项研究的三位作者以及我们与这项研究的关系是非常重要的。该研究所有作者都是白人女性，主要在非裔美国人社区进行研究；两人在附近的一所大学工作，一人是DFFI的创始成员，自2012年起担任执行董事。DFFI的核心价值观是通过社会正义在密西西比三角洲建立一个公平、可持续的地方粮食系统，也是每位作者的个人核心价值观。DFFI的执行董事还担任了DFFI的社区组织者、项目总监和管理员，专注于基层网络建设和伙伴关系发展，同时提供战略机遇，促进可持续变化的项目，并尊重DFFI工作所在社区的地方和人民。她在该项目的各个方面都发挥了重要作用，并在全国粮食政策委员会的共同工作中招募了另一位作者。该大学的两位作者都是MFIP的创始成员。DFFI在三个社区的长期工作提供了急需的信任和互惠，大学研究人员作为社区的“局外人”从中受益，并促进了她们作为青年大使的研究员和培训师的作用。

2017年9月，DFFI与社区领导人合作，从外联领域挑选了23名社区青年。MFIP对青年和四名DFFI董事会和工作人员进行了社区参与式数据收集方面的培训。基于社区的参与性研究是培训社区成员着手研究以解决社会问题的方法之一，并提供机制以在其社区中进行有意义的社会变革（Strand等人，2003年）。DFFI寻求MFIP的意见，探索知识生成的机制，并利用对社区需求的系统理解来促进变化，并解决社区的食物获取问题。DFFI试图通过技能开发和利用研究来增强社区的能力，为居民实现变革性社会正义的决策提供信息。

培训包括提供有关粮食不安全、粮食获取和了解粮食环境的背景信息，参与者对机构审查委员会标准以及数据收集过程中匿名和保密的重要性进行了概述。调查管理方面的培训强调严格性、准确性、一致性和彻底性，以及数据收集方面的专业性。同时，特别强调了谈话者在发展社会关系方面的作用，建设社区能力和社区外联是一项重要举措。

健康饮食青年大使（Good Food Youth Ambassadors，GFYA）创建了两个团队，他们一起练习，并微调了调查数据收集技能。在数据收集期间，GFYA团队与社区伙伴一起前往每个目标社区，2017年9月和10月的四个星期六被指定为三个社区的数据收集日。数据收集由受过培训的社区领导监督，该领导熟悉每个社区地点，并协助确定社区特征。社交媒体热度表明调查小组在社区的日期是通过GFYA网络和其他社区成员发出的，在每天收集数据之前，会散发带有“健康饮食革命”标志的传单，以及有关数据收集和联系方式的关键信息，并将传单发给参与调查的每个家庭。在调查数据收集期间，所有GFYA都穿一件深绿色T恤，背面印有“健康饮食革命”的标志。在每周六例行活动中，引人注目的是身着绿色T恤，携带剪贴板结对行走在社区的年轻大使们。

研究范围内的三个社区中每个城镇的人口统计数据以及社区内部和之间有显著同质性，该项目旨在从每个地点获得15%的家庭样本（见表1），调查耗时20到25分钟。DFFI向每位调查参与者提供了一张价值10美元的礼品卡。数据收集在四个星期六进行，最后一天听取了汇报。收集的调查总数为211（占家庭总数的15%）。每次调查大约需要20分钟。此次调查基于绘制食品环境图、俄亥俄州立大学在俄亥俄州创建和使用的调查以及美国农业部食品安全调查模块（俄亥俄州立大学2018）。调查内容包括食物获取、食物模式、社区环境、健康状况、食物安全以及参与者的人口统计和背景。俄亥俄州调查的部分措辞被修改，反映了当地的用语习惯；几个调查问题经过调整反映了密西西比州可用的资源（例如，由于该地区没有出租车，因此关于使用出租车去食品店的问题被删除；此外，根据该地区可用的购物网点修改了杂货店的名称，或者让受访者列出他们在哪里购物的开放式问题）。增加了关于解决当地问题的提问，以衡量人们对社区花园、农贸市场、移动食品卡车或杂货店设立的兴趣。这些问题是专门为DFFI创建的，由来自该地区接受调查数据收集培训的青年大使和DFFI工作人员编制；这些问题是基于现有资源和已经进行能力建设的领域提出的。来自211次调查的数据由MFIP的一名成员输入Excel电子表格，然后使用SPSS软件对数据进行分析，并由MFIP成员将每个问题转换为频率表。

在收集数据的同时，DFFI会见了三个社区的关键利益相关者，包括当地教会领袖、民选官员和社区成员；成立了健康饮食革命咨询委员会，成员包括农民、粮食不安全社区成员、当选官员、领导人、主要利益相关者、一名青年大使和DFFI工作人员。健康饮食革命所有工作的核心是希望创造社区认同和信任，以确保项目的长期成功。

调查收集和最终报告有助于了解该地区的需求，也有助于社区成员对可能的解决方案作出回应。许多接受调查的社区成员很高兴看到年轻人参与学习并积极参与社区建设。

绝大多数调查参与者表示，如果条件允许，他们将支持移动市场（89%）设立。此外，34%的受访者表示，当地种植的食物对他们来说非常重要；24%的人认为重要，26%的人认为稍重要，只有17%的人表示根本不重要。大多数受访者（69%）还表示，有机种植或不含化学品的食品对他们来说很重要。

虽然全县近三分之一（29.5%）的人报告粮食不安全，32.6%的儿童粮食不安全，但在这项研究中，43%的儿童被确定为粮食不安全。居民的健康受到粮食不安全的影响，37.5%的成年人报告体重指数为30或以上，16.5%的人报告患有糖尿病。

2017年12月，DFFI编制了最终报告，在市政会议上与出席会议的社区成员分享。根据调查结果和社区讨论，DFFI董事会成员决定创建一个移动市场来为社区提供新鲜的本地食物。

北玻利瓦尔县健康饮食革命通过该项目的关键合作伙伴MEGA与种植者网络合作，另一个关键合作伙伴位于Mound Bayou的Alcorn示范农场，该农场致力于扩大粮食生产，以满足日益增长的需求，并为三个高需求社区建立一个移动市场，以获得健康、实惠的食物。为了继续让青年参与，在示范农场制定了一项青年农民培训计划。2018年7月，10名GFYA青年和3名DFFI员工参加了在纽约市举行的2018社区青年峰会，并接受了培训。

2018年3月，DFFI在Mound Bayou的Lampton Street教堂举行了第一次年度北玻利瓦尔县“农场到餐桌”社区聚会。会议将社区成员、农民、青年大使、当选官员和社区组织者聚集在一起，分享研究结果并庆祝该项目。在活动中启动并演示了一个移动市场，GFYA分享了他们的经验，并担任了活动的主持人。

活动确定了几名青年大使，并对其进行了市场运营培训，而受过培训以领导调查数据收集的社区领导人担任了市场经理。该移动市场于2018年6月推出，并在包括每个社区的教堂厨房在内的指定地点进行了健康食品烹饪演示。DFFI获得了美国农业部补充营养援助计划电子福利转移授权，可用于移动市场。

移动市场从2018年6月30日至11月24日运营。市场销售开始强劲，但随着季节变化和产品供应量下降而缩减。在市场运作期间，举办了八个烹饪班，其中三个烹饪班在当地节日同时举办，17个GFYA继续进行该项目。2018年10月，DFFI举行了一次市政会议，有100多人出席，讨论了该项目和第一季的成果，社区反馈和意见提供了调整和更改计划的方法指导，重点是扩大移动市场的天数和地点，以及更好地吸引消费者进入市场。Alcorn示范农场致力于扩大其青年大使种植者计划，进行季节延长生产和作物品种扩大。

4 讨论、反思和下一步行动

Shelby、Winstonville和Mound Bayou社区的群体组成，以及DFFI用于培养和加强上述韧性的机制和过程反映了建设社区能力和韧性的要素。DFFI特别寻求支持和促进当地食物增产，以扩大提升经济、创造就业机会和增加获得营养食品的机会（Hanson 2010）。DFFI将重点放在了粮食系统上，特别是对建设韧性所需资源的重组，Chaskin（2008）将其称为重组的社会行动。

如前所述，社会组织对社区建设也至关重要，它涉及领导力发展、组织发展、社区组织和培养组织间的合作关系。所有这些要素都是健康饮食革命设计和实施的核心，尤其是促进社区组织之间的合作关系，这反映在社区关键利益相关者咨询委员会的发展中，该委员会有助于加强项目并在过程中建立社区承诺。将该项目嵌入当地教堂，作为营养课程的会议场所和移动市场的下车地点，是在社区巩固该项目并确保可持续性的重要机制。

Chaskin（2008）讨论的第二个社会行动是再发展，定义为促进对社区压力做出具体反应的活动和制度安排。DFFI的目标是将粮食资金集中在这三个社区，目的不仅是促进经济发展，同时支持当地种植者，为社区提供健康食品选择，并有望成为地区就业的催化剂。为了实现这些再发展目标，DFFI发起的一项具体社会行动让社区青年参与进来。DFFI通过培训、社区外联，以及国家一级的地方粮食系统发展培训提供领导机会，使青年领导能力发展成为建设社区和韧性能力的基石。这反映了本组织的使命和愿景，旨在确保该地区的可持续健康粮食系统。收集邻里和社区层面的数据以支持社区并不是什么新鲜事，也不仅是让青年参与进来以帮助建立人力资本；事实上，Chaskin（2014）在其“邻里数据和当地推动的社区变化”一章中建议收集数据，作为规划、确定需求和支持社会行动的一种方式。在这种情况下，DFFI和健康食物运动使用社区数据为其决策和行动提供信息和支持。

移动市场的解决方案是Chaskin描述的最后一个社会行动，即抵抗行动。Chaskin（2008）定义了政策背景下的阻力，移动市场抵制了农业结构和粮食生产转变，这带来了更多的粮食进口、商品生产增加和大规模农业，并通过社区主导的抵制为社会变革提供了机会。

4.1反思

通过参与式行动研究收集数据存在挑战。收集数据可能有很多原因，但数据的使用是关系的一部分。不应轻易将这些数据出版或推广。在建立社区韧性的情况下，这一点尤其关键，因为韧性需要能力，而能力取决于涉及信任的关系。数据不是“中立资源”，是许多服务交易的一部分（Chaskin 2014，第200页）。

一项同样重要的调查发现，67%的受访者认为他们有可以依靠的邻居。因为没有积极的社会资本就无法建立社区韧性，这是DFFI建立社区福祉能力的良好指标。虽然大部分人（67%）感觉与邻居有联系，但也有一部分人（31%）感觉与邻居没有联系，这在移动市场运作时以及在使用分析和解释在内的数据时都应该注意。DFFI和北玻利瓦尔健康饮食革命在资金获取方面取得了快速成功，启动了这一倡议，利用并建立了该领域的长期关系和社会资本，以推动其工作。

4.2展望

韧性社区案例之六：热浪下的伦敦社会生活

第十四章 热浪下的伦敦社会生活

重塑社区和韧性角色

14.1引言

政府间气候变化专门委员会（IPCC 2013，第1068页）发布的最新报告明确指出:预计热浪的持续时间、强度和范围都会增加,并且很可能影响老年人的生活。IPCC认为老年人是热浪之下的脆弱人群，因为他们的“体温调节和生理性热适应能力有限[以及他们的]社会接触减少”。虽然这些警告是在2014年提出的，但2017年6月和2018年的事件使它们比以往任何时候都更有意义：热浪将变得普遍，并可能更加严重。

如果2017年的热浪被混乱的大选结果和所谓的“硬脱欧”所掩盖，那么2013年的热浪则有着不同的新闻报道。在凉爽的6月和有记录以来第二潮湿的2012年之后，气温峰值高达35°C，2013年的热浪对许多期待暑假的英国人来说是一个福音。虽然小报显示日光浴和冰淇淋爱好者享受着英吉利海峡海水的酷热和降温效果，但2003年的热浪（迄今为止袭击欧洲最具灾难性的热浪）可能会重演，这让应急响应人员保持警惕。2003年的热浪导致欧洲大陆70,000人死亡（Robine等人，2008年），这个数字从根本上将过去被视为夏季乐趣的来源重塑为极端天气事件，有可能使发病率和死亡率超过正常水平（WHO 2004）。

要知道2003年的热浪是造成死亡率过高的原因，法国、西班牙、意大利和德国的死亡率分别达到37%、22%、21.8%和11%，英格兰和威尔士的4.2%这个比例对于实施热浪计划来说似乎微乎其微（Robine等人，2008年，第174页）。然而，与法国的Canicle计划相比，英国热浪计划（Heatwave Plan for England, HWP）的吸引人之处在于，英国政府对采用其总体战略以及对气候相关风险和相关概念（如韧性）带来的广泛挑战的兴趣越来越大。虽然对韧性所提供的框架是否足以应对环境变化仍有争论（Brown，2014），但这显然是一个影响越来越大的概念。正是在这种背景下，风险管理的逻辑，如HWP中体现的逻辑，可以带来深远的影响。随着心理韧性在心理学、公共卫生和社会医学领域的广泛应用（Ploug等人，2013年），人们呼吁发展社区抗灾能力，以此提高对气候相关风险和灾害的防范能力（Ride和Bretherton，2011年）。这种兴趣的部分条件是，在人口日益老龄化的紧缩背景下，公众担心负责提供医疗服务的公共部门机构对资源的影响。

除了公共投资的花言巧语和塑造HWP的预防原则的承诺之外，从对2013年伦敦热浪的分析中可以看出，需要重新定义社区和脆弱性，这些定义被用来组织老年人与热浪的关系。这是因为社区涉及到与他人的关系；它询问了在导致生命可持续轨迹上出现前所未有的断裂时，共存意味着什么（Nancy 1990）。然而，它对脆弱性和社区概念的引用局限于一种新功能主义框架，这种框架已经预先决定了它们的含义。通过使用2013年伦敦的“热浪”作为“社会状况的揭示者”（Klinenberg 1999），下一章揭示了老年人如何经历热浪，以及如何以多元的方式看待社区和脆弱性的概念，以释放韧性的真正政治意义。

本章提出的论点将分为四个相互关联的部分。首先，我们将简要介绍我们研发和应用的方法，以记录老年人如何应对伦敦市的热浪。第二，本章将探讨韧性概念如何在气候相关风险管理领域普及，以及它如何未能承认与社区和脆弱性相关的各种含义。第三部分使用我们的实证数据推翻了关于伦敦老年人脆弱性的未受质疑的假设，并主张在制定伦敦市规模的风险管理协议时更好地理解集体性、个体性和团结性。最后，本章强调需要挑战在制定影响减少灾害风险的风险管理政策时使用的常规类别。

14.2 方法

在方法上，本章采用了一组30个半结构化访谈，在2013年热浪期间和之后，对伦敦伊斯灵顿区、沃尔瑟姆森林区和伦敦市的独立老年人（68-95岁）和护理人员进行了访谈。研究使用参与制定英国热浪管理和全球气候相关风险的机构的第一手观察和政策文件分析来进行三角测量。在几个主题中，访谈侧重于老年人如何经历和应对热浪，同时记录了当局和被定义为“老年人”的人以及因此最脆弱的人如何能够获取地方、国家当局提供的信息和资源（见Nobert和Pelling 2017）。

此外，本次探索旨在评估这一预防信息对最脆弱群体福祉的影响程度。这就是为什么我们关注HWP提供的指导、老年人的学习过程以及在高温天气下的行为变化之间的联系，以便我们能够确定韧性建设转型中的障碍。在对热浪的社会和政治层面进行调查的同时，生物物理数据、建筑基础设施、能源使用和室内温度的数据也要与管理过程和对热浪风险的行为反应的信息相结合。这组数据旨在确定一个通用指标，用于比较各种决策对高温的影响。这个最初的想法是基于这样的假设，即如果暴露减少是测量热影响和行为变化的一个常见指标，那么将使用室内温度和平均辐射温度来评估这一常见指标。

在调查热浪的社会和政治层面的同时，生物物理数据、建筑基础设施、能源使用和室内温度的数据也要与管理过程和对热浪风险的行为反应的信息相结合。这种数据组合的目的是确定一个共同的指标，以比较各种决策对热的影响。这个最初的想法是基于这样的假设：如果减少暴露是衡量热影响和行为变化的一个通用指标，那么室内温度和平均辐射温度将被用来评估这个通用指标。

14.2.1 社区韧性（）Community Resilience )还是社区内韧性（Resilience from Community）

作为研究或政策的对象，个人和社区之间的界限很难维持。然而，尽管当地的社会和文化具有异质性，但这一点往往被忽视，社区被铭刻在当地。本节深入地研究了人们所接受的社区概念，并探讨了这一概念对理解大城市中暴露于热浪风险下的老年人的社会联系以及对其脆弱性和韧性的影响。很难说处于风险中的老年人归属于某个社区，这导致了关于社区对这个弱势群体的意义的疑问。在城市高温的背景下，社区是否是减少风险的适当目标？

14.2.1.1 社区和老年人及其所属社区

韧性社区案例之七：与水共存——荷兰社区韧性建设

研究人员从涵盖所有十起事件的调查数据中得出结论，公民提供帮助主要出于他们的道德责任或社会联系，公民能够及时帮助源于他们身处现场、背景、关于当地的知识以及教育。愿意提供帮助的行动反映了几个动机。一些市民出于好奇来到现场，但他们看到正在发生的事情后自发地提供了帮助，另外一些人回应了专业应急人员动员的请求来提供帮助。

在采访他们的动机时，人们经常提到个人特质——“我的天性就是帮助他人”——许多人还提到了社会联系。社会联系和团结感经常出现。其他人则认为这是一种规范性的期望和社会责任。例如，在停电和洪水事件期间，人们认为不向邻居们提供帮助是不正常的。

在大多数此类事件中，专业应急人员很难在愿意提供帮助的公民做出选择。一方面，根本没有时间这样做，专业人员无法评估公民的资格。另一方面也没有必要，因为已经由其他专业人员或公民自己进行了选择。

当专业人员和公民响应者接触时，他们基于现场行为或能带来的资源来了解公民的能力。例如，当王室成员受到袭击时，表明自己的医疗背景并已经在协助受伤者的公民被允许继续插管和输液。在涉及更复杂响应需求的事件里，专业响应者在与公民响应者合作时更加具有选择性。例如，当威尔尼斯的堤坝决堤或河流泛滥时，需要具有特定技术知识的公民与专业应急人员合作。

公民还通过社交媒体在网络平台提供帮助。以2011年为期三天的比利时流行音乐节Pukkelpop上的风暴为例。乐队在八个不同的独立讲台上演出，这是欧洲地区最大的流行音乐节之一，观众多达18万人。第一天，庆典突然遭遇了一场短暂、猛烈的雷雨。几分钟后，狂风大作，草地被完全淹没，树木被折断。许多人恐惧地躲在一个帐篷里，但冰雹、雨和阵风导致帐篷倒塌，最终5人死亡，100多人受伤，其中10人伤势严重。

在第一个小时内，节日观众发送了近80000条推文，在风暴开始后的两个小时内一位市民启动了#hasselthelpt倡议提供帮助。这项线上倡议立即动员了大量资源和援助，包括在周边地区住宿、餐饮和洗澡的地方。使用社交媒体的公民成为规模更大的第一响应者，极大地扩大了在灾害期间提供帮助的可能性。

研究人员得出结论，专业应急人员在灾害管理的任何阶段都没有明确考虑到公民的参与。当前的政策和理论阻碍了期望和利用公民自我组织参与的努力。因此，专业应急人员准备扩展合作，最大限度地利用公民的能力。

他们的想法很明确：“在规划过程中，你不能对他们（公民）做任何事情”，“这使灾害管理不必要地复杂化”，“它太不可预测了”，最常见的评论是，“它干扰了第一响应者的工作”（Oberije and Tonnaer, 2008）。然而，这些看法与经验并不一致。面对实际危机情况时，专业人士和公民相互欣赏对方的专业知识。

显然，相互支持是需要的。然而，为了在紧急情况下充分发挥公民参与的力量，专业人员需要在“冷阶段（cold phase）”，即事件发生之前做好准备。专业人员需要计划如何使公民参与成为危机管理过程的一部分，以及如何促进公民参与。充分利用公民参与需要整个应急管理社区的参与，调整核心管理理论、操作实践和绩效评估。提高公民参与的价值还需要对专业和公民响应者进行更多的、不同的培训。

改善事故中的协作必须在再培训议程中占据重要位置。为了应对这一挑战，警察、地方政府当局、消防队、卫生服务部门和两名行为科学家组成多学科工作小组，这个小组正在制定一项新战略（甚至可能是一种新的工作准则），研究专业人员和公民应该如何合作（POC，2011年）。

该小组认为，专业应急人员到达灾难现场时已经有了某种社会和行动结构，身处现场的公民已开始根据当前情况采取行动。目前的程序和原则是由专业人员在现场接管指挥和控制。然而，避免干预和干扰一个正在进行的进程可能更有成效。相反的是，最初的任务应包括评估公民目前所作努力的实际情况，并随后调整下一步骤，以支持正在开展的工作和填补行动空白。

然而，这种方法需要不同的态度和组织结构。它要求每个参与团体的领导人采取促进的态度，而不是控制的态度。例如，工作小组指出，具有社区警务经验的警察领导通常与当地公民密切合作。工作组认为，这种类型的警察参与应与“公民参与”的期望相匹配。

工作小组（POC，2011）制定了若干准则，通过公民和专业人员之间的合作提高社区韧性，从而完成这一战略愿景。在预防和准备阶段，公民应更好地了解危机时应采取的风险和行动。

准备措施（如获取救生包、了解应急路线、与邻居/朋友达成共识等）对个人的影响可能很小，但作为集体响应措施的一部分，变得越来越重要。正如先前研究所报告的那样，社会纽带的动机成为现场响应的公民群体的集体资源。

反过来，专业响应者需要更了解各种社区中已有的社交网络，它们的日常运作方式，以及它们在危机期间自我激活的方式。通过了解这些网络，危机期间可以很容易地联系到关键人物，与公民保持联系。事故发生时，专业人员需要承认并尊重公民的作用。他们必须相信自己的能力、接受能力和帮助；提供指导（如果需要）；商定明确的责任分工。并分享可靠和及时的现场情况。

以上项目和研究得出的总体结论是，公民的集体行动在危机期间提供了非常有用的帮助。然而，专业应急人员没有得到充分培训，无法认识到公民援助的价值或与他们进行合作。韧性取决于公民个人与专业人员在紧急情况下合作而达成的集体行动。挑战在于制定专业人员如何更好地利用公民参与的愿景。

风险和危机传播/信息传播

荷兰的应急通信方法明确区分了风险（risk）和危机（crisis）。风险沟通旨在通过向人们提供工具，如邮政编码层面的风险地图，让其意识到风险，专业人员和第一响应者在其预防和准备活动中也使用这些风险地图。

危机沟通致力于在发生事故（或灾难）时告知公众，并为他们提供替代性行动方案。它期望信息接收者对自己的行动负责。这与之前的预期有所不同。以前，政府试图教育公众以下信息：“如果警笛响了，请进入室内，关上窗户，收听收音机或电视，并了解更多指导”。而较新的方法更尊重公众的能力，并期望公众在事件现场有更多的表现。

现代方法被完全纳入国家政府的NL警报，这是一个小区广播系统，公民可以通过它迅速得到警告，并获取各种行动方案。其目标是帮助公民参与即时反应。如有必要，可启动与地方当局网站链接的国家级网站。

公民使用社交媒体也增强了应急响应。然而，它的使用意味着政府和地方当局普遍面临一个困境。正如2011年音乐节期间所揭示的那样，社交媒体有能力立即动员公民，而且比大多数政府应对措施的规模更大，其部署速度也是无与伦比的。这意味着政府在清楚地了解情况或专业应急人员对该地区进行评估之前，不能拖延沟通和信息传播。政府当局面临的挑战是在快速、公开、清晰的信息传播与提供准确信息的责任之间取得平衡。

政府也有责任以一种声音向公众传达，但要以适应环境的互动方式接触公众。例如，呈现给公众的信息，既能混淆视听，也可能会带来帮助。例如，Kerstholt等人（2010年）进行了一项实验，他们测试了两个不同网站的效果，这两个网站告知市民有关洪水的风险和行动方案（该实验在泽兰省进行，泽兰省是洪水风险最高的省）。实验的主要结论是，风险认知没有受到所提供的风险信息的影响(可能是因为它没有触及情感系统），但公民确实对他们可以采取的行动更加了解，更重要的是，他们对各种行动的利弊有了更清楚的认识。

在危机发生期间，信息传播方式可能需要改变或调整，这些调整取决于公众的关注和看法。例如，在最近Moerdijk的一家化工厂发生火灾期间（2011年），政府告知市民，烟雾中未检测到有毒物质。与此同时，他们还建议公众待在家里，关上门窗。这些信息引发了很多问题：如果没有危险，也没有检测到任何东西，我们为什么要待在家里？为什么这位电视专家告诉我们，即使烧烤也会产生不健康的物质？

这个例子突出了信息内容中的两个问题：它没有激发准确的情境意识，也没有成功地实现响应的有效性。市民们被鼓励待在家里，但他们并不相信这些行动会解决问题。就过程而言，这个例子说明了危机沟通的一个普遍弱点：信息只是发出去了。发送者和接收者之间没有互动。即使在危机期间，有效的沟通也需要发送信息者和接收信息者之间的互动，包括问题和答案，以及影响发送者和接收者的知识和建议的反馈循环。

然而，互动沟通需要传播专业人士采取不同的态度。荷兰应用科学研究组织（TNO）开发了一种培训方法，支持传播专业人员学习应对这些不断变化的需求。它还为传播专业人员增加了一个严肃游戏（Stubbé，2011），帮助传播专业人员提高意识，了解在危机发生时应与谁联系，无论危机发生在组织内部还是外部。在这个事件中，有一系列的信息来源，这些信息都需要被考虑，因为它们可以提供相关的信息，或者因为发给公民的信息需要被编辑和完善。游戏还提供了发送者和接收者之间的交流，并这个严肃的游戏通过一个事件来进行，并评估不同玩家在练习时的满意度。

该培训还包括社交媒体观察者，这是危机沟通团队中相对较新的角色。在事件发生后几分钟内，发送第一条推文，发布消息，上传照片。监测和分析这些数据提供了关于不确定性、问题和公众情绪的大量知识。TNO最近开发了一个框架和基于网络的系统（Twitchident），该系统可以自动过滤、搜索和分析有关事件的推文（Stronkman，2011）。

集体行动

如果公民的准备以及与专业人员和其他应急官员和机构的合作被更好地理解为集体行动的产物，而不是个人意识和动机，那么政府的政策问题就是要学习基于社区的努力是如何运作的。在紧急情况的背景下，在建立寻求当地公民和政府机构参与的集体倡议方面，什么是有效的？如果社区参与和灵活的政府角色是长期韧性的关键，这种建设性的互动是如何进行的？

为了探讨这一更广泛的问题，荷兰政府和一个附属研究组织（TNO）审查了鹿特丹的两项地方社区发展倡议，旨在建立应对高犯罪率和环境风险的韧性。特别是，研究小组审查了与公民和政府角色和责任转移有关三个层面的集体行动，确定了吸引当地居民参与方面的成功和失败，并鼓励积极的公民意识。

这两个案例清楚地表明，积极的公民意识要求人们对自己的倡议拥有所有权。然而，当局能提供的与公民想要的之间存在差距。研究人员特别指出，与大多数发达国家相似的人口、社会和经济趋势正在改变政府和地方社区的互动方式。它们破坏了政府与地方社区之间的既定关系，为公民重建和集体参与社区计划创造了新的机会。

例如，在鹿特丹的两个社区，传统社交网络的存在和使用大幅下降，破坏了该地区的稳定和可持续性模式。公民已经从加入长期建立的组织——通常是由于地理上的接近而形成的——的模式转变为参与围绕能力和兴趣形成的网络的新模式。新建立的组织和工会可能会与既定的社区参与形式相冲突，或取代原有的形式。政府需要与这些新的地方模式进行合作。

这些变化对动员当地社区参与应急计划的影响是显而易见的。已建立的长期机构，即使是在政府帮助下建立的提供援助的机构，可能不再是当地公民寻求支持或围绕新的倡议进行动员的机构。

荷兰的研究还表明，与政府的互动正在发生变化。随着预算削减的加速和经济增长的停滞，政府项目及其为当地居民创造的机会在范围和规模上都在迅速减少。政府向当地公民提供和提供的服务更少。

然而，当政府领导人和当地居民能够确定共同目标，一起努力取得成功，并通过共同解决问题建立信任时，邻里之间的倡议就会更快地取得进展。联合工作也可以持续下去。根据主要研究人员的说法，当地居民需要相信他们可以而且会成为解决问题的关键合作伙伴。他们还希望直接参与监督和评估所负责的项目。

这些试点和研究项目使荷兰政府更好地了解如何自力更生和扩大地方参与。虽然试点阶段已经完成，但仍需要更多的研究（National Safety and Security Strategy: Findings Report, 2013）。

未来的任务是为更多基于社区的倡议留出空间，特别为那些通过当地社区自身集体工作而发起的倡议。政府可以通过将这些努力联系起来，促进经验分享，并就技术问题提供咨询支持。例如，政府在安全区域层面启动了一项全国性计划（消防安全生活），由当地消防人员担任主要顾问。其重点是确定安全的居住场所，以及和邻居在家中准备火灾警报，并为社区残疾人提供特殊帮助。

然而，为国家安全寻找基于韧性的新战略，要把它的教训和经验付诸实施，这对于政府来说是一个挑战。特别是在新的风险环境中，如何将社区参与和公民参与的经验教训纳入必要的基本能力，公民在多大程度上参与制定应对新问题的战略方针？政府是否会重复过去较弱、效率较低的方法——只提供信息和情境意识但不让公民直接参与活动？或者社区的自然优势将成为制定新的安保和安全政策的起点？在新的风险背景下，传统的挑战依然存在: 中央政府如何影响当地社区的活动、行动和行为？反过来，当地公民的集体行动如何促进和加强抗灾能力？

走向新的政策框架：从保护到韧性

韧性社区案例之八：社区韧性的政策领导力

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。在过去十年中，世界各地发生了破坏性洪水、台风、高温热浪、传染病疫情、地震、火山爆发、恐怖袭击和战争，未来还有更多的灾难和不确定性。不同地区面临着日益迫近的系统性和结构性风险，这些风险带来严重的破坏和损失，促使各国政府寻找方法，来增强社区的韧性。本章重点介绍了与社区韧性相关的五个主题，包括：（1）地方社区的复杂性；（2） 社会资本和领导力；（3） 社会信任；（4） 有意义的交流；（5）治理。

第一章：支持社区韧性的政策领导力挑战

在过去十年中，世界各地发生了破坏性洪水、恐怖袭击、地震、火山爆发，未来可能还有更多的灾难和风险在等待着我们。这些不幸的情况促使各国政府寻找方法，来增强社区的韧性。数十年的民事防护和保护计划已经让位于加强公共、私营和民间部门能力的战略，以抵御破坏、吸收干扰、在危机中采取有效行动、适应不断变化的状况以及降低未来风险。这关系到当代和未来几代人的生命、生计和机会，没有什么比这更重要。

2009年，来自美国、英国、澳大利亚和瑞典的少数高级政策领袖发起了对话，共同讨论政府和组织如何进行韧性支持，尤其是在当地社区中推广韧性。越来越多人参与到对话中，包括来自荷兰、新西兰、日本、加拿大、以色列和新加坡的政策领袖。他们在对话过程中表达的观点，以及本卷各章中包含的观点，并不一定代表他们过去或现在所属的任何机构、政府或机构的意见或官方立场。虽然这些会议是非正式的，并不代表一个官方认可的政府间实体，但出于方便，与会者通常称自己为跨国韧性政策小组（Multinational Resilience Policy Group，MRPG）。

该小组最初认识到，现有的应急管理方法过分依赖自上而下的政府计划和领导风格，这导致在大型和本地灾害面前的糟糕灾难响应（Rubin，1985）。随着灾害成本急剧增加，既定框架也未能使国家和社区做好预防和减轻损失的准备。各国政府需要更有效地让当地社区参与进来，减少风险以及更有效地应对灾害和进行灾后恢复，并分担经济、财政和社会成本。然而战略问题是，政府如何与本地社区合作，又不至于压倒和阻碍当地居民和组织的创造性、灵活性和有效性，来帮助社区建立韧性。

这一对话的目的是讨论来自不同国家的本地社区经验，以识别挑战、有用的举措和取得的成功。由于参与的政府面临很大的财政负担，自然和人为风险几乎没有减弱的迹象，这一集体努力更显得紧迫和重要。这些政策领导人希望有一个彼此沟通的论坛，特别是社区成员可以进行直接、公开和直率的对话，来识别和处理最困难、最有争议的前沿问题。在每次年度会议上，大家的目标是分享政府与当地居民互动的案例，他们在事件发生前组织起来，在紧急情况出现明显混乱时作为群体作出反应，并遵循非正式的谈判和决策程序，使他们能够领导自己的地区走向稳定和恢复。

本卷提供了社区经验和政策讨论的例子，这些案例都有助于促进跨国对话。政策官员、研究者和当地居民都是文章的作者。其中几章介绍了应急战略的历史发展，并确定了对当前和新兴政策方向的主要影响因素。在一些情况下，本卷作者直接参与起草和领导这些政策的发展。而其他章节则包括当地社区的故事，突出了居民、当地项目和政府机构在追求社区韧性时的经验和困境。

总之，各章重点介绍了与社区韧性相关的五个主题。这五个主题是从一系列社区试点研究中提取出来的，然后被用来讲述为每年会议选定的社区故事。这五个主题包括：（1）地方社区的复杂性；（2） 社会资本和领导力；（3） 社会信任；（4） 有意义的交流；（5）治理。本章的后文将更详细地描述每个主题。

背景

这次关于韧性的跨国政策领袖对话的背景，既包括现在人们熟悉的一连串全球风险，也包括不同国家的地方社区努力面对灾害加速的危害和后果。在全球范围内，大型灾害的频率和规模、受灾人数、相关成本巨大且不断增长。目前，全球自然灾害造成的年均经济总损失估计为2000亿美元，在过去几十年中大幅增加（瑞士再保险公司，2014），灾害带来的经济损失集中于北美，以及中国、菲律宾、印度和印度尼西亚等新兴经济体，在这些国家，气候灾害带来的沉重负担不利于经济增长。

当然，参与对话的发达国家更有能力来准备和应对紧急情况。但在灾后恢复时他们也面临重建更昂贵、复杂的基础设施的挑战。例如，美国与上述新兴经济体是全球受灾害影响最大的五大经济体，平均年损失数量和规模最大（UNISDR，2008）。1980年至2011年期间，仅北美因天气灾害造成的保险损失就达5100亿美元，占经济损失总额（1.06万亿美元）的一半。

在这次对话的十个发达国家中，不同地区面临着许多日益迫近的系统性和结构性风险，这些风险带来严重的破坏和损失。在全球范围内，以及在这些国家内部，全球化的加速大大增加了威胁和危害的复杂性和不可预测性。发达国家的政府和社区现在必须考虑极端事件的可能性和现实情况，考虑最大风险的最大值，以及超出大多数国家计划范围和规模的复杂情况；例如，气候变化加剧了自然事件的频率和规模、突如其来的恐怖袭击和金融崩溃。环境退化、大规模人口流离失所和日益扩大的贫富差距也削弱了社区抵御多种紧急情况和恢复的能力。

这些不确定性和复杂性极大地改变了应急管理和国内安全的政策和实践背景（Reiss，2012）。尽管有良好的意图和大规模的后勤响应，但有时政府依然在灾害响应中步履维艰。部分原因是，既定战略越来越不适用于现在的风险环境。在参与对话的十个国家中，政府保留了冷战时期的民事防护要素，尽管威胁极其严峻，但经过几十年的实践，民防框架已经发展和成熟，成为应对一系列相对确定风险的国家系统。虽然中央政府拥有保护公民免受潜在危险的权力、知识和资源，但公民所预期的贡献和作用仅限于所谓的“躲避和掩护”（Bach，2012）。

需要更多的公民参与，来应对与更复杂、相互交织的大规模风险所带来的危害和脆弱性。例如，在城市化背景下，越来越多的人进入经济资产和基础设施高度集中的地区。相反，大城市地区的密度和相互依赖性从根本上扩大了潜在灾害损失的规模，使得结果难以预测，并带来新的挑战——即当地居民、企业和政府在级联影响下的脆弱性。

在许多国家，城市风险群一般在容易发生气候相关灾害的地区。举例而言，纽约、洛杉矶、伦敦、墨尔本、悉尼、奥克兰和基督城，它们都是社会经济发达地区，由于地区的相互依赖性和社会复杂性，这些城市的脆弱性可能引发全国性的影响和后果。不一定是气候方面的脆弱性。城市集群的文化和象征意义使其成为蓄意暴力的目标；人口密度和交通网络的相互依赖性也使城市成为疾病传播的中心（Moss，2009）。

与此同时，发达国家的乡村地区正面临社区韧性的新挑战。例如，几十年来澳大利亚和美国的干旱情况非常严重，每年引发大火，席卷广大农村地区，对当地基础设施造成破坏。强烈的风暴会导致大规模泥石流和洪水，往往是在大火留下的光秃秃的地区。

广泛的人口变化也影响着乡村社区的韧性。在德国，东部地区的绝对人口损失影响了农村社区的备灾和救灾。比如，基本生命线基础设施（如水和电）因使用不足而退化，因为剩下的人越来越少，设备升级也越来越少。在英格兰北部和苏格兰，随着年轻人移居城市，农村中老年居民的比例要高得多。在这一转变之下，乡村居民获得来自数英里外的紧急援助受到了影响，第一响应者要及时抵达并不容易，即使是小规模的灾害也是如此。由于大量关键基础设施位于或穿过较小的城镇和偏远地区，农村居民与规模更大的风险联系在一起，但他们几乎没有信息或能力有效应对这些风险。

尽管这些大规模的转变至关重要，但许多研究显示了，地方发生的事情是建设社区、地区和国家韧性的重要因素。例如，我们并不能预先确定当地社区的不同群体将如何适应不断变化的状况。新的城市集群也可以是技术创新的孵化器，有助于降低未来风险，而不是作为加速风险的先兆。当地城市发展也将为克服当前的脆弱性和减少未来风险带来巨大机遇。据世界经济论坛（World Economic Forum）称，未来40年，世界将建设与过去400年一样多的城市住房、基础设施和设施。在城市中心，未来的发展将得益于紧密联系的企业和团体、军民两用技术、充满活力的社会组织以及将降低风险和韧性融入新环境的生活方式。

在新的社会需要和需求的推动下，信息网络的扩大和互联将重新调整气候、关键基础设施和人类住区的关系。随着不同群体相互依存（例如，将本地人和外国人及家庭、年轻人和老年人、富人和穷人联系在一起），在社会和政治层面对大城市社会构成的关切也可能消失，从而建立更强大的社会联盟。这些新的联盟，以及未来的趋势，可能会以意料之外的方式重塑社区韧性。

当然，宏观的战略性未来往往令人望而却步，它们支持的是广泛、昂贵的、以政府为中心的解决方案，似乎没有任何其他东西足以应对这一挑战。当然，在2001年美国911事件、2002年和2004年德国北部和英格兰的洪水、2011年新西兰基督城的地震之后，各国意识到中央政府需要建立集中的应急能力，甚至是一支应急部队，来保护居民、基础设施和经济。然而，在每一种情况下，随着越来越多人关注到社区参与和备灾活动，政策措施朝着不同的方向发展。

转变框架

尽管每个国家的发展轨迹都有很大的差异，但在这十个国家中，大多数国家建立的应急管理框架在大规模灾害和混乱的应对措施之后都逐一瓦解。1998年，澳大利亚维多利亚州朗福德天然气厂发生爆炸，致使该州大部分地区没有天然气供应，严重扰乱许多个人、企业和医院正常运转。在Y2K计算机漏洞危机之后，韧性这个概念出现在新的应对计划指南中。指南提出，市政和社区应与维多利亚州应急服务部门的社区风险管理计划（维多利亚州公共服务部，2000:2）合作，加强其韧性并识别其脆弱性。

在英国，口蹄疫的爆发几乎摧毁了英国的农业部门，此后，中央政府开始重组国家应急管理框架。根据2004年《民事应急法》，政府组建了一个地方和区域韧性论坛网络，旨在通过制定标准和改善与当地社区的沟通，支持去中心化的韧性活动。继2007年英格兰北部发生大规模洪水后，政府启动了新的国家安全战略，旨在将更多责任和机会转移给地方政府和社区。一位英国博主将这种转变描述如下：

[它]“……包括政府制定总体方向和期望的成果水平，然后让一线专业人员和社区以最适合当地需求的方式定义细节。然后，由政府支持推广新出现的最佳实践。这不同于常见的自上而下路径，这种方法通常由一个小规模的政策顾问团队来推动，然后通过立法实施”（Laird，2010年10月29日发布）。

在美国，在9.11袭击后，美国领导人迅速行动，努力建立一个国家保护框架，减少了地方社区的作用。在2005年经历了国家应对卡特里娜飓风失败之后，美国领导人开始将地方社区纳入去中心化的公共参与战略（Bach和Kaufman，2009）。2010年，联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency）的行政官员阐述了让人们参与社区层面的核心价值。政府、民间部门和私营企业之间的密切合作构成了“社区整体”方法的核心，来进行应急规划和响应，这需要“通过与私营部门、非政府组织、基金会和社区组织的战略伙伴关系，发挥政府之外的创造力”（Fugate，2010年3月15日）。

再举一个例子。在德国，灾难管理的转变发生在美国911袭击之后，特别是2002年易北河洪水。同年，联邦和州政府通过了一个新的政治框架，寻求在州之间建立新的合作关系，将重点从自上而下的指令（几乎没有解释空间）转为更灵活的努力，以便与其他司法管辖区和民间部门建立伙伴合作。新的合作需求旨在提高效率，分担日益增加的财务负担（Meyer-Teschendorf，2014）。

在跨国韧性政策小组涉及的国家中，应急框架的转变增加了对地方社区韧性的关注，同时期望增强社区韧性（Rubin，2007年）。总的来说，当局和决策者面临的挑战是明确地方参与意味着什么，以及中央政府如何重新定义和转变自身角色，来支持社区赋权。

对话的核心命题

对社区韧性的关注不仅仅是为了解释新一轮社会项目的合理性，即使这些项目有更多的宣传重点。相反，社区韧性涉及国家和民间社会之间关系的哲学意义转变，改变了当地社区组织和行动的参数。它涉及“社区和个人，利用当地资源和专业知识在紧急情况下自救，以这种方式来补充应急服务响应”（UK Cabinet Office，2013）。

英国政府对新框架的态度是明确的：

“在需要的时候，个人和社区往往已经相互帮助。志愿服务和自发互相帮助不需要由中央或地方政府组织。当地人民和社区有准备，并且与应急服务部门合作，能够有效应对紧急情况并迅速从紧急情况中恢复过来，这向我们展示了社区韧性是如何成功的一项工作……通过建立现有的当地关系，利用当地知识并做好风险准备，您的社区将能够在紧急情况期间和之后更好地应对”（英国政府，2014）。”

这一战略转变涉及针对社区韧性的政策，这些政策关注甚至依赖于在非紧急情况下工作的社区的日常优势和劣势。在美国，战略定力形成了一个核心命题：“准备和韧性都取决于确定和加强事件发生前，在正常条件下，在社区中运作良好的流程和机构”（FEMA未发布备忘录，2010）。英国国家框架极好地将这种转变描述为“在特殊情况下使用普通技能”。社区韧性通过关注在正常条件下起作用的东西，并努力加强这些能力，为地方机构和团体参与准备和应对各种风险提供了一个共同框架，包括社区协会、企业、学校、信仰社区团体、贸易团体、民族中心和其他有公民意识的组织。

各国政府也开始在其政策声明中正式表达韧性的核心意义。例如，2008年11月，澳大利亚警察和应急管理部长理事会同意，澳大利亚应急管理的未来方向应以实现社区和组织的韧性为基础。2009年2月，维多利亚州发生“黑色星期六”山火，导致173人死亡，此后，政策目标得到加强。因此，澳大利亚政府委员会于2009年12月商定了《国家抗灾声明》，该声明将抗灾社区的愿景定义为与社会所有部门……政府、企业、非政府部门和个人共同承担责任（澳大利亚政府委员会，2009年12月份9日）。

大约在同一时间，荷兰国家政府开始了新的努力，以恢复其民众的风险意识。2006年，它开始了三个旨在刺激和促进公民自力更生的试点项目。第一个项目涉及努力提高对通过一系列国家评估确定的新风险的认识。它还测试了旨在减轻不同危害后果的准备步骤。这场运动的标题是“灾难无法计划”。随后，荷兰人开始重组和扩大自力更生以外的努力，并将重点放在更广泛的集体行动运动上，旨在通过日常努力来动员整个社区，以改善当地居民的福祉。

分析和政策主题

这些不断变化的框架、新战略和原则的对话始于六个社区试点项目，旨在依据本地经验确定主题，帮助领导人寻找和讨论改善政府与居民互动的方法。图1比较了美国和英国经验，以帮助澄清类似的教训。社区地点的选择是有目的的，反映了对政策制定者所面临的挑战和比较社区特点的兴趣。图1显示了配对的地点、从每次经历中产生的选定主题，以及为进一步讨论而确定的一些分析问题。

第一对经验涉及在过去十年中经历了洪水破坏性影响的城市社区。在美国，新奥尔良湖景区经历了卡特里娜飓风的悲剧，根据一些指标，该地区的反应和恢复速度比邻近地区快。该地区对当地居民在灾难性事件发生前如何组织社区发展提供了宝贵见解，居民们采取了行动，制定了程序以加速他们返回家园。通过湖景镇一位主要活动家的观察，一个多代人的社区中心成为了解洪灾之前、期间和之后集体行动的核心社会舞台。（Vaz，2010年3月8日）。

另外的一个比较社区在英国赫尔。赫尔是英格兰东北部的一个沿海城市，2007年也经历了毁灭性的洪水。通过被称为“日记作者”的居民自组织的工作，领导力成为了主要主题之一，尽管与新奥尔良居民所扮演的角色相比，其维度有很大不同。这些赫尔市居民的自我组织层面的经验强调了社会资本的价值，它存在于在相对稳定的社区内。是什么激发了这些居民的行动，成为了理解应急领导和自组织的关键问题，事实证明，这两者是整个对话过程中讨论和学习的主要话题。

在这两个社区的经验中，政府特别关注到居民和地方当局之间的混合关系。尽管在这两种情况下，地方当局都能提供一些援助，但他们也步履蹒跚。在每一种情况下，居民的集体行动都是通过反对地方当局以及合作而发展起来的。沟通与合作障碍可能促使居民非正式地聚集在一起，进行集体自救和建设性合作倡议。

第二个配对比较侧重于社区的复杂性，及其给政府带来的困难。在美国，加利福尼亚州圣地亚哥的Linda Vista社区曾是在快速变化的人口统计学背景下对社区发展进行多年研究的场所。近年来，该地区两起大火导致一些当地居民直接受害。更多的人参与了疏散工作，并向直接受灾害影响的亲属、朋友和同事提供援助。

然而，对圣地亚哥的关注，与其说是具体的应急准备或响应能力，不如说与政府合作的当地社区的基本情况有关。圣地亚哥和其他许多大城市一样，是由分散的社区拼凑而成的，一些由地理位置决定，另一些由财富或职业决定，还有一些由共同利益决定。相对富裕、受过良好教育的社区与大面积、受排斥和贫困的地区共存。阶级、民族、种族和国家多样性的社会脉络在由选举规则、邻里学区和城市规划区划分的许多正式边界上纵横交错。

圣地亚哥还强调了当地社区内部组织的复杂性如何影响居民与当地政府之间的关系，以及群体参与集体社会行动的意愿和能力。例如，尽管有人笼统地声称这个社区和类似社区的居民对准备工作不感兴趣，特别是与安全风险有关的准备工作，但与当地居民的讨论显示，他们对更广泛的背景有浓厚的兴趣。然而，他们的行动集中于日常生存需求，而这些需求通常被中央甚至地方当局忽视。

在英国伯明翰，从另一个角度审视了一个复杂、支离破碎的城市地区，该地区按种族、宗教、国籍和阶级划分。这些方面如何交织在一起并在地理上组织起来，对任何政府支持的努力都产生了一系列的挑战，更不用说指导和塑造地方行动了。在伯明翰，对破坏性风暴的反应加上对激进主义的关心，突出了地方和国家当局试图与族裔、民族或宗教团体和机构合作的各种方式。

像圣地亚哥和伯明翰这样的城市社区，经常被政府规划者视为田园诗歌一般的地方，或者代表了梦想中社区的模样。相反，在每个地方，居民、当地活动家和机构领导人都指出了当地社区与更大的组织伙伴之间协调关系的困难，无论他们是国家管理的还是已建立的民间组织。在这两个地区，出现了一个中间组织——通常称为“调解”机构或“中间的少数群体”——声称代表当地少数群体。这些机构通常是大型教堂、社会服务机构或俱乐部，它们已成为中央或地方政府资助项目中最受欢迎的利益相关者。它们对当局的价值可能在于，它们通常是地区内财政能力最强的组织，因此，能够满足接受中央政府拨款所需的财务会计规则。

然而，他们的代表性不够，，而且在社区内经常有争议。他们从参与政府项目中获得的利益往往只支持他们自己的活动，使其规模更大、更成功，但代表性和真实性较差。在圣地亚哥和伯明翰，这种制度上的分歧与移民群体之间的代际差异重叠，这些移民群体抵达时间不同，社会出身也不同。

在圣地亚哥，这些中间组织往往是以前的社区机构，成为政府大规模分配公共援助的官僚化服务提供者。他们站在政府机构和社区居民之间。政府机构，包括那些参与应急管理的机构，转向这些调解机构，希望更多接触公众。然而，这一参与渠道非但没有公众参与，反而加强了一种赞助人与客户关系，迫使许多居民远离。当危机发生时，居民更信任替代的、非正式机构，而不是被认为是代表社区的更大、更成熟的组织。

第三个试点比较涉及社区与私营部门的关系。每个社区站点都是华盛顿特区或伦敦的一个特殊区域，企业财富集中在该特定区域。在许多方面，这两个地区都是嵌套在更大的、多层面的城市社区中的日间商业活动的小块区域。在这些情况下，社区韧性的重点是商业运营的连续性，尽管在每个案例中，都在努力动员私营和公共部门的伙伴关系，以扩大小型企业和当地居民的参与。

在华盛顿特区的金三角地区，一个由当地政府资助的启动项目刺激了一个小型非营利组织，开始在该地区的大型酒店和商业建筑业主发挥组织角色。这些企业位于敏感的安全区域内——离白宫几个街区——一个小型的公私合作计划应运而生，激励业主参与应急计划活动，一起执行计划并与附近的小企业接触，这些小企业也可能从中受益。

在伦敦金丝雀码头（Canary Wharf），其摩天大楼容纳了一大批金融机构，安全和应急准备官员专注于保证业务运营的连续性。公司的财富确保了具有韧性的物理基础设施，包括冗余系统和最新的可互操作安全设备。其高度专业化的安保部门也在整个街区组织和实施计划。然而，金丝雀码头的商界领袖们也有穷邻居，他们必须学会合作，以加强商业飞地周边的安全。码头还依赖伦敦的公共消防和警察服务，在发生重大事件时提供急救援助。

在这两个地方，跨部门合作需要超越传统组织的社区边界，包括社会和地理边界。它还涉及不同管辖区的当局之间的活动，以及与跨越这些边界提供援助的服务机构（消防、警察、紧急医疗等）的合作。这些复杂的财富群和各种风险引发了有关政治杠杆，以及韧性战略中所包含的公平和正义问题。

从这些试点案例故事和MRPG政策领导人之间的早期讨论中，出现了五个主题来组织未来的会议、讨论和探索。

1理解社区复杂性——当地的“DNA”

集体经验强调了使用 "社区 "这个概念存在问题。理解社区韧性的前提是明确了解公民、机构和政府参与的社区类型（Matarrita Cascante和Brennan，2012）。了解当地社会经验的结构是支持当地集体行动和寻找政策参与机会的起点（Cutter等人，2008；Drabek，2007；Norris等人，2008）。

普遍的假设是一个相当古老的假设。社区被认为是相对较小、易于界定的地理区域，其中包含同质的人口和范围狭窄的社会机构。社区来源于工业时代的制造业和居住模式，社区被定义或识别为地方选举机构、社会机构、酒吧和邻里酒吧、多代紧密家庭以及结合地方和个人经验的身份。

这种传统的社区概念使人们相信社会凝聚力曾经盛行，正是这种团结产生了成功的地方行动。面对面的初级社会关系被认为在这些社区中占主导地位，这反过来又支持了对共同利益、快速沟通、信任建议和轻松的团体动员的期望。

然而，通过寻找或重建这一凝聚力核心来刺激社会韧性活动的政策，从一开始就面临着战略错位。当然也有具备这些特征的社区，但即使是这样的社区，也未必有足够的规模和能力来产生可持续的、自我组织的社会行动。在过去二十年中，受经济结构调整、移民和住房流动的推动，居住模式发生了巨大变化，使得社会关系和地理位置的接近更加复杂（Tierney，2007）。

“社区”通常与以前大不相同。即使是朋友和家人之间紧密的社会关系，也可能涉及到彼此相距很远的人。机构可能是集体组织的核心，如教堂和社会俱乐部，但仅限于特定的工具性目的和特定时期。

社区也围绕着身份构建，这些身份往往是想象出来的，甚至通过官方标签人为地构建。如果想当然的话，这会导致当局误入歧途。例如，城市规划区根据共同的交通路线或商业活动集群来定义社区。但是，在灾难期间需要的密切社会联系可能会跨越地理和辖区边界，创造出人们如何自我组织的新社会地图。

最近几十年的大规模循环移徙也创造了所谓的跨国社区。这些社区是近几十年全球化加速发展的特征，由强大的社会网络组成，这些网络远远超出国界，但对家庭或群体的行为具有类似程度的影响，就像他们生活在同一个城市一样。在过去十年左右的时间里，电子、虚拟社区以及专业社区也已成为强大的社会影响力。

在这些社会现实中，社区韧性可能以非常不同的方式组织起来。这些不同的社区也可能广泛地交织在一起，它们的多样性和纠缠既是力量所在，也是脆弱性所在。例如，在紧急情况下，基于地理的社区（教区委员会、居民协会等）可以与兴趣社区（体育俱乐部、专业团体等）互动，以加快和加强应对和恢复。然而，不同的社区也可能非常分散，受到经济和社会不平等的影响，很难在灾前或者灾中沟通群体的利益、需求和能力。

分析和制定社区韧性政策的一个合适起点可能是，在紧急事件发生之前，当地的社会活动是如何在 "正常 "基础上组织起来的。目标是了解这些社会模式、决策方式、行动和支持的可能性，以及新的集体行动的潜在来源（O'Sullivan等人，2013）。简言之，在任何人声称正在关注“社区韧性”或规划社区“外达”和“参与”之前，需要更多地了解当地的实际情况，以及是什么使当地团体和机构取得成功。

2社会资本和领导力

社会资本有助于个人和团体在经济和政治上取得成就（Gittell和Vidal，1998）。来自不同学科的广泛研究记录了特定形式的社会资本，通过各种网络组织，成为社会动员和集体行动的关键来源。这些资本资产涉及信息、物质支持、共同规范和价值观的具体互动和共享。个人或群体对社会资本的获取，主要是通过在一系列关系中的地位或角色来影响，也影响了正常和紧急情况下的行为和决策。简而言之，人们的行为因其在社会网络中的位置而异，不同类型社会网络的集体行为与独立决策者的活动大不相同。

社会资本只有部分是可部署的、物质资产。它也是通过社区成员在特定背景下的持续互动“构建”的。它的价值和意义因当地条件的复杂性而变化，它需要详细的知识和积极参与这些网络，以了解、塑造，当然也需要引导他人实现预期的结果。

因此，为应对紧急情况，需要了解并参与这些社会网络，尤其是当它们发生变化并适应不同的环境和背景时。英国的社区成员指南强调了对当地社区的细致了解以及参与日常、正常（事件发生前）环境中存在的关系的重要性（英国内阁办公室，2011年3月）。例如，指南以以下建议开始：

“首先考虑你的社区是谁，你属于哪个社区。地理社区是社区韧性的一般选择和主要受益者，但许多人不认为他们的社区是居在附近的人。因此，其他社区也应被视为有效的团体，以便为紧急情况做好准备。社区韧性不是关于创建或确定新的社区或网络；它是关于考虑你周围已经存在的东西，你已经做了什么，你已经与谁交谈或合作过，并考虑在事故或紧急情况发生之前、期间和之后如何合作。”

然而，政策领导人面临的一个两难境地是，社会资本也存在着严重的分层和分布不均。在某些情况下，带来有形和无形资产的社交网络也可能会受到限制，甚至无法发挥正常功能。在本研究的两个地点遭遇洪水期间，通过邻里之间的社会联系，直接组织了当地的恢复行动。然而，引发这些行动的条件和时机差异很大。

在新奥尔良湖景镇的经历中，几十年来社会资本在一个充满活力的社区中心逐渐积累，并得到了有效的部署，或许可以预见，这能够帮助当地居民在洪水后重建社会联系。事发前的社会资本也有助于组织政治和财政支持，从而从损失中恢复过来。特别是，领导社区恢复的社区成员是该地区社会机构的长期积极参与者。

在赫尔，洪水开始后，附近居民团结起来，应对政府能力与当地需求之间出现的差距。先前存在的社区中心没有组织邻居采取集体行动，也没有明确的预先认可的领导人，也没有与地方当局合作或对抗的一般经验，为如何获得援助提供了经验。

居民自发地解决自己和他人的问题，社区领袖由此而生。共享网络，监视邻居家中的窃贼，利用社会关系向更具同情心的当局投诉，所有这些都代表着利用居民的社会资本、利用非正式途径获得关注并解决他们的问题。在这一过程中，领导者之所以出现，是因为他们高度参与，以及他们作为个人和小团体解决问题的能力。大多数社区领袖在洪水之前就相互认识，过去的知识和彼此熟悉成为力量的源泉。一旦找到解决办法的步骤，其他人就参与进来，因为他们在面对类似问题时具有共同的合法性。

在紧急情况发生之前和发生期间，大多数当地经验中都可以找到不同的社区领袖轨迹，这代表理解和支持社区韧性的关键因素（Birkland，2006）。居民们经常对这些领导人说一句话：“如果没有这个人，这一切都不会发生。”然而，在不同的情况下，这些新领导人的特点并不相同。这里的关键主题是，更好地理解如何识别潜在领导者，出现新领导者的环境，以及如何支持在事件发生之前已存在的领导者，使其发挥作用。

对社会资本的关注也有助于确定有效行动、创新，甚至权力和特权的来源，这些来源隐藏在影响韧性的地方社区动态之下（Wellman和Wortley，1990）。例如，在新奥尔良和圣地亚哥的经历中，承认所谓弱势群体的重要性，与其说是承认有特殊身体或功能需求的社区成员（尽管这很重要），不如说是了解群体如何被排除在包含其他人的强大社会网络之外。

例如，圣地亚哥的移民单身母亲在焦点小组中讨论了她们对了解邻里的紧急情况和安全风险有多感兴趣。但当被问及是否会向地方当局报告可疑行为时，他们表示不了解所在地区的任何地方当局。他们说，没有警察看管他们的小学孩子步行上学，也没有警察看护那些一直试图招募他们的青少年帮派成员。当他们孩子的学校关闭、重新开放，然后再次关闭时，他们所认识的人没有告诉他们如何应对流感恐慌。

在这些经历和其他经历中，居民并没有被社会孤立或自满地接受自己的防备责任。相反，他们拥有各种形式的社会资本，日常工作、家庭和社区活动都依赖于这些资本（Kievik和Gutteling，2010）。政策领导人在支持当地韧性上面临的挑战是，既要理解这种复杂性，又要找到支持不同网络的方法。

3社会信任和支持地方行动的机会

在所有主题下，社会信任都引起了六个试点社区和对话参与者的兴趣。这是一个强有力的、贯穿各领域的概念，在各种情况下似乎都很重要。信任是一种纽带，一种“社会粘合剂”，可以连接和维持不同群体之间的互动，支持群体团结，并支持个人以及地方机构和政府的成功合作（Paton，2008；Paton等人，2008）。

然而，对社会信任的关注似乎更多地强调了它的缺失，而不是建立和扩大社会信任的努力。在美国和英国，民意调查显示了政府当局如何失去国家不同阶层居民的信任（NRC，2014）。例如，在美国，最近的皮尤民意调查显示，公众对各级政府的信任已达到30多年来的最低水平（Halloran，2010）。根据最新的国际“信任晴雨表”，信任政府的公众比例勉强超过50%，并且在某些情况下大幅下降（Edelman Berland，2012）。尽管社会信任的程度因社会和政府而异，但政策领导人面临的挑战是防止对自己机构的承诺进一步下降。

讽刺的是，这些用来说明政府失去民众信心的民调数字，也为改善公众参与度的政策举措提供了明确的机会。当全国民意调查的受访者被问及在过去几个月内是否与政府官员有过直接接触时，那些有过此类接触的人表示，他们对当局的信任程度明显提高，愿意合作。

在六个试点中，每一个试点都有助于建立信任。当地居民报告了许多倡议的例子，他们克服了各种障碍，直接发起了合作活动，增加了对集体行动的信任。例如，在华盛顿特区的公司，一旦几位建筑业主同意参加一次小型应急准备演习，其他业主就自愿参加并提供物质支持。在被洪水淹没的新奥尔良，整个邻近地区克服了多年来的分歧和不信任，当他们发现跨界恢复工作对两个社区家庭财产价值有积极影响后，正式并入湖景区。

然而，建立信任需要的不仅是当局与地方组织的更多沟通和互动。在英格兰北部，一个项目希望探索社区居民与地方议会当局的关系，组织者了解到，关于信任或社会凝聚力的一般性讨论几乎没有什么积极的结果。事实上，他们的报告得出结论，关于信任和社区凝聚力的对话通常不受欢迎（Hole，2009）。相反，社会信任更多地来自旨在解决具体地方问题的联合活动。显然，人们在一起做什么比他们彼此说什么更重要。

通过共同努力解决当地问题而产生的信任，为当局提供了支持社区韧性的机会。例如，如果将准备教育与当地解决问题的活动结合起来，可以使其更加有效。在圣地亚哥，在次贷危机最严重的时候，一个社区中心向陷入经济困境的居民提供无偿法律咨询。咨询结束后，社区中心还向居民提供了有关基本家庭应急准备的信息。人们很有兴趣出奇，当地居民在此之前一直未参与应急活动，他们寻求更多信息并自愿参加当地活动。社区中心领导人能够创建一个有关居民的自愿数据库，用于组织解决一系列当地需求（如帮派问题）和具体紧急情况相关问题的会议。

当然，这些报告中描述的在复杂社区建立社会信任的经历让人有点望而却步。社会信任的基本条件——透明度、互惠性、互动性——在许多地方都不存在。在最近一项关于英国社会弊病的研究中，公众最关注的问题之一是弱势社区的普遍存在（Mowlam and Creegan，2008）。与美国一样，社区几十年来越发支离破碎，使得在各群体之间以及与当地机构之间建立信任变得极为困难，而这种信任是有效应对紧急情况所需的社会资本。

4有意义的沟通

在所有主题下，社会信任都引起了六个试点社区和对话参与者的兴趣。这是一个强有力的、贯穿各领域的概念，在各种情况下似乎都很重要。信任是一种纽带，一种“社会粘合剂”，可以连接和维持不同群体之间的互动，支持群体团结，并支持个人以及地方机构和政府的成功合作（Paton，2008；Paton等人，2008）。

然而，对社会信任的关注似乎更多地强调了它的缺失，而不是建立和扩大社会信任的努力。在美国和英国，民意调查显示了政府当局如何失去国家不同阶层居民的信任（NRC，2014）。例如，在美国，最近的皮尤民意调查显示，公众对各级政府的信任已达到30多年来的最低水平（Halloran，2010）。根据最新的国际“信任晴雨表”，信任政府的公众比例勉强超过50%，并且在某些情况下大幅下降（Edelman Berland，2012）。尽管社会信任的程度因社会和政府而异，但政策领导人面临的挑战是防止对自己机构的承诺进一步下降。

讽刺的是，这些用来说明政府失去民众信心的民调数字，也为改善公众参与度的政策举措提供了明确的机会。当全国民意调查的受访者被问及在过去几个月内是否与政府官员有过直接接触时，那些有过此类接触的人表示，他们对当局的信任程度明显提高，愿意合作。

在六个试点中，每一个试点都有助于建立信任。当地居民报告了许多倡议的例子，他们克服了各种障碍，直接发起了合作活动，增加了对集体行动的信任。例如，在华盛顿特区的公司，一旦几位建筑业主同意参加一次小型应急准备演习，其他业主就自愿参加并提供物质支持。在被洪水淹没的新奥尔良，整个邻近地区克服了多年来的分歧和不信任，当他们发现跨界恢复工作对两个社区家庭财产价值有积极影响后，正式并入湖景区。

然而，建立信任需要的不仅是当局与地方组织的更多沟通和互动。在英格兰北部，一个项目希望探索社区居民与地方议会当局的关系，组织者了解到，关于信任或社会凝聚力的一般性讨论几乎没有什么积极的结果。事实上，他们的报告得出结论，关于信任和社区凝聚力的对话通常不受欢迎（Hole，2009）。相反，社会信任更多地来自旨在解决具体地方问题的联合活动。显然，人们在一起做什么比他们彼此说什么更重要。

通过共同努力解决当地问题而产生的信任，为当局提供了支持社区韧性的机会。例如，如果将准备教育与当地解决问题的活动结合起来，可以使其更加有效。在圣地亚哥，在次贷危机最严重的时候，一个社区中心向陷入经济困境的居民提供无偿法律咨询。咨询结束后，社区中心还向居民提供了有关基本家庭应急准备的信息。人们很有兴趣出奇，当地居民在此之前一直未参与应急活动，他们寻求更多信息并自愿参加当地活动。社区中心领导人能够创建一个有关居民的自愿数据库，用于组织解决一系列当地需求（如帮派问题）和具体紧急情况相关问题的会议。

当然，这些报告中描述的在复杂社区建立社会信任的经历让人有点望而却步。社会信任的基本条件——透明度、互惠性、互动性——在许多地方都不存在。在最近一项关于英国社会弊病的研究中，公众最关注的问题之一是弱势社区的普遍存在（Mowlam and Creegan，2008）。与美国一样，社区几十年来越发支离破碎，使得在各群体之间以及与当地机构之间建立信任变得极为困难，而这种信任是有效应对紧急情况所需的社会资本。

5治理：国家-公民社会关系

政策官员和公民领袖面临的一个基本挑战是理解社区与政府之间关系变化的意义。政府当局以为，地方和社区在利益、价值观和对政治运作方式的看法是天然一致的。这种假设在战略上和操作上都具有误导性。例如，在美国，法律通常要求支持“地方努力”的联邦计划通过州或地方政府开展工作。然而，地方当局和当地居民之间可能存在相当大的社会距离，甚至是完全的对立。这些地方互动的质量，无论是积极的还是消极的，都会影响居民组织进行备灾和应急工作。

虽然这一挑战可以放进关于社会信任的讨论中，但政策领导人、政府官员和公众在如何看待社区与政府的关系上存在重大差异。当然，这些差异有长期的理论遗产，植根于参与这一对话的国家中非常不同的治理传统。然而，这场治理辩论对整个应急管理和社区韧性产生了影响。

共同责任是应急管理框架和国家韧性战略中普遍存在的理念。精心设计的组织框架，包括松散联系的联邦与强大的中央集权体制，有时对一个国家或地区的应灾能力有决定性影响。例如，美国联邦、州和地方政府之间或重叠或独立的权力机构拼凑在一起，影响了2005年卡特里娜飓风和2012年桑迪飓风的响应速度和结果。

在这个管辖范围之外，居民和各级政府之间的关系可能对与灾害有关的行为有更大的影响，从长远来看，还会对社区韧性产生更大影响。总的来说，对政府和公众在防灾救灾上的责任的期望往往遵循三种路径之一。

长久以来，在应急管理文化有一种期望，即社区成员共享价值观和责任，来帮助他们的邻居，支持当地急救人员，并为他们的行动承担个人责任。这种责任感的证据是显而易见的。邻居经常互相帮助，常常在专业援助到来之前对有需要的人作出回应。一些成立已久的、提供应急援助的组织也经常明确接受和传达这种责任感。世界各地的红十字会分支机构、救世军等宗教组织，甚至童子军等民间组织，都通过共同利益和强烈的责任感来激励其支持者。

责任期望是公众和政府之间的“契约”，它在道德上激励公民以普遍定义的正确方式行事（Selznick，1994）。在此情况下，志愿服务精神是应急反应的核心，代表了履行为公共利益而行动的道德义务的途径。

尽管在灾难期间，涌现出大量社会支持和善意体现了公众对这一盟约的普遍承诺，但在之后，对防灾救灾的关注和相关活动迅速减弱。在世界各地，应急管理人员在事件发生数周或数月后，都在努力维持，更不用说增加防灾准备。社会研究还表明，无论灾难的性质是什么，公民参与度在大多数社区中持续下降（Putnam和Feldstein，2003；May等人，2004）。

公共政策已经转向公民和政府之间的第二种关系，以确定对应急计划的期望。毫不奇怪，随着政府越来越多参与地方社区的财务安排，围绕社区韧性问题的管理逐渐走向契约化。这种转变是否是一种积极的发展，已经开始在新闻界公开辩论。例如，飓风桑迪过后，意见领袖们就政府是否有“道德义务”在灾害前后援助当地社区进行了辩论，或者是否必须有一个明确、狭义的援助框架（《纽约时报》，2012年10月29日）。

社区和政府之间的契约关系自然为分担责任提供了一种更结构化、有限的方法。政府项目努力确保财政激励有助于塑造个人行为，投资于他们认为合乎逻辑的、通常是因果的关系。无论是围绕成本补偿还是灾前准备，这种契约的方式加强了政府的期望和权威，但会限制社区成员的积极性和集体参与。合同围绕事先商定的具体行动塑造个人或组织行为。它们限制了动员不属于初始协议的人员和组织的能力，限制了选择的灵活性，并将重点转向具体投资的回报，而不是更大范围的韧性工作。

契约关系也取代了通常用以动员社区活动的期望和道德义务。例如，在澳大利亚，观察家们注意到，随着治理变得更加契约化，当地居民之间的社会纽带已经下降，社区组织的丛林消防队已经被政府授权的机构所取代。在美国，政府对CERT等地方团队的支持有助于吸引和教育数千名志愿者，但也可能无意中加强了许多专业应急管理人员的偏见，即公众需要接受正式培训，然后对应急响应做出贡献。培训要求可能会阻碍在紧急情况下与当地社区团体合作的开放性，尤其是那些在灾难事件期间自发形成的团体。

然而，与社区韧性相关的治理越来越倾向于国家和公民社会的第三种关系。第三种方式侧重于“共同生产”，而不是道德义务或契约/合同关系。共同生产源于为共同制定政策和采取行动而建立的伙伴关系。它涉及各团体和机构围绕具体问题积极沟通，组织之间或多或少具有共同利益。

重点不是主张道德义务或制定激励措施，而是构建伙伴的重要切身利益，确定目标，并进行一系列合作事项。通过公民对话和公平公正的程序进行社会协商，由此，共同的责任可以灵活地演变。

备灾防灾不仅仅是由抽象义务或计算边际收益或损失所激发或形成的。这些影响因素是公共协商的一部分，但又被归入公共协商中（Ryan，2012）。和一般公民参与一样，个人和团体参与防灾和恢复活动也是广泛社会协商的一部分，高度依赖于社会信任基础上公平公正的决策过程。

社区居民需要机会就问题进行辩论，并就特定行动方案的价值做出“公众判断”（Yankelovich，1991）。在这方面，社区韧性的治理远远超出了应急管理的范围。它更类似于依靠强大的公众参与和支持的广泛政策倡议。

在一些试点案例中，特别是小组会议期间遇到的情况，这些治理方法有助于就政策领导人如何支持当地社区韧性进行讨论。从戏剧性的事件（如新西兰基督城地震）到在当地城镇造成重大破坏的小风暴（如英国大巴顿），国家和社区关系的性质对当地居民的幸福生活产生了影响（Johnson和Seadon，2014）。

在一些经验中，政府促成了民间团体的组织，这些组织逐渐发展成为规模庞大、持续不断的防灾力量。在另一些国家，地方当局无法履行对当地社区的承诺，造成对后续推广工作的阻碍。识别和承认成功和失败的合作所留下的社会遗产，似乎是创造机会与当地团体进行有意义互动的重要因素。例如，在地方资源明显不足的情况下，合同协议被证明是稳定的。社区志愿群体参与韧性建设，需要更多努力，增强社区许多人的责任感，并支持有激励当地居民行动的项目和机构。

然而，由于社区内的社会关系错综复杂，很难找到一个单一的群体、问题或方法，使政府当局能够与之建立联系，以增强韧性。这种复杂性要求我们理解社区内的关系，但更重要的是，了解当地居民的谈判、讨论和决策过程。在试点案例中，对公平、正义的理念是共同的主题。居民、倡导者和官员在讨论他们如何自组织并寻求与政府官员合作时，都提到了“程序正义”的价值（Morrow，2008）。

这种对治理之公正性的认识，是国家与民间社会关系在发展社区韧性过程中的核心。韧性战略广泛主张寻求，甚至要求与当地机构、团体和公众有更深入的接触。然而，目前尚不清楚这种深度参与是如何发挥作用的。社区韧性不仅仅是一种更积极、甚至更有效的传播或沟通策略。它也不仅仅是对志愿服务的呼吁。从真正意义上讲，社区韧性使人们重新关注国家民主进程的本质问题。

政策领导力的挑战

显然，政府面临着一系列促进和支持地方社区韧性的机会。在试点案例的简短比较中，一些地方居民和组织已做好准备，牵头动员各项资产和社会支持网络，以改进自己的备灾和应对措施。各国政府可以对这些团体和项目进行及时的小额资助，帮助激励非政府行动。他们还可以成为当地机构和团体的合作伙伴，设计和开展提高韧性的活动。然而要想取得成功，政府可能需要分担韧性的责任，并分享一些权力和财务控制权，来赋能当地居民和组织发挥带头作用。

地方当局还可以帮助组织社区居民，尤其是跨越管辖区和社会边界的社区居民，作为更大区域的一部分，他们具有更广泛的影响力和能力。涉及保护服务和援助时，当地居民依然很需要地方当局。几十年社区警务和成功的社区组织工作显示出，政府应发挥更强而非更弱的作用。但这是一种根本不同的角色类型。它是一个组织起来的协作伙伴关系，在增强韧性过程中分享权力，而不是指导或催促居民向特定方向发展，然后监测、评估和判断。

因此，这次跨国对话的核心政策挑战远远超出了应急备灾计划、教育和传播，这些都是政府支持社区的常用工具。尽管在需要民众支持才能取得成功的领域中，公众参与并不是什么新鲜话题，但强调地方集体行动、非政府组织、社区机构和公民直接参与是应急管理的一个重大战略转变。

本卷中的章节涵盖了一系列策略和经验，这些战略和经验展示了在不同国家使用各种方式来推动集体治理。社区在正常情况下找到成功的方法，在面对紧急情况及其后果的危机时刻，他们也能坚持不懈地发挥作用。为了支持社区韧性，政策任务是识别和加强将人们团结在一起的核心能力和关系，建立政府与地方群体合作的途径，并建立和遵循公平的程序来指导长期投资的谈判。减少未来风险取决于实现许多目标，但最重要的是改善治理的集体能力。

韧性社区案例之九：澳大利亚的韧性和共同责任

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。本篇案例介绍了澳大利亚的维多利亚州在经历多样的灾害风险后，如何逐步将应急管理的主要原则转变为“韧性”视角，发动社区开展风险认知和评估，将社区参与、共担责任的理念融入灾害风险的应对和管理过程中。

Mark Duckworth马克·达克沃斯

引言

“韧性”不是突然变成澳大利亚应急管理政策的中心原则的。像大多数政策框架一样，它诞生于完全不同的社会潮流，诞生自突发性的危机，这使得整合一系列想法和计划更为必要和紧迫。2009年以前，当澳大利亚各级政府就制定国家韧性战略（NSDR）的必要性达成一致后，应急管理的主要原则逐渐演变为韧性视角，包括以下三种趋势: 努力扩大和加强“缓解”的作用；强调“共同责任”的灾害响应；澳大利亚政府和国际社会之间的整体战略推动，动员社区作为伙伴参与制定和实施政策。

“韧性”现在是澳大利亚应急政策和计划的重要概念。在澳大利亚，应急管理在宪法和实践中都属于州和地区政府的职能。在联邦系统中，韧性影响各州和地区的项目和政策的方式各不相同。因此，本文主要侧重于韧性。

澳大利亚的应急服务

在澳大利亚，所有的第一响应员、大多数人员和设备隶属于州政府和地方政府。1901年，澳大利亚联邦宪法将应急和警察服务的责任留给了各州。各州和社区继续像联邦成立之前一样，自行组织来抵抗自然灾害。直到20世纪40年代和50年代，联邦民防局成立(Jones, 2007: p. 3)，联邦政府对紧急情况没有表现出特别的关注或投入特别的资源。

1854年维多利亚州成立了乡村消防队，1890年州立法通过成立乡村消防队委员会(1890年消防队法案)。1926年，由于维多利亚州吉普斯兰发生大规模火灾，造成60人死亡，开启了一场全州范围的运动，鼓励当地社区建立丛林消防队，进一步标准化操作和设备(Jones, 2011:第11页)。调查1939年维多利亚森林大火的皇家委员会更侧重于个人和当地社区对抗自然灾害的努力。主持调查的斯特雷顿法官对早期移民表示同情：“他们还不理解这片土地上的自然节奏。他描绘了人类生命的脆弱和短暂，在森林中，生命周期和森林火灾具有周期性和凶猛性”(格里菲斯，2009:第1页)。

火灾并不是“无辜”的新移民面临的唯一威胁。在澳大利亚的其他地方，灾难性的洪水构成主要危险。例如，在新南威尔士州(NSW)，为了应对20世纪50年代的大洪水，成立了志愿救灾队。在接下来的几十年里，应急服务在规模和组织上都有所增长。1955年，新南威尔士州政府成立了国家应急服务组织，“在洪水和其他灾害发生时协调各政府部门的活动”(FitzGerald和Cinque, 2010年9月)。在维多利亚州，民防组织已转变为州应急响应处。

即使州政府设立了应急支持机构，志愿者也构成了“澳大利亚应急管理系统的骨干”(Howard, 2007：第92页)。大约有50万男性和女性作为志愿者应对各种紧急情况，包括提供消防服务的约20万名志愿者，10万名冲浪救生人员，以及在前线应对风暴、洪水、台风和道路事故救援的900多个州和地区应急服务单位。

发展社区参与

1983年，火灾再次成为维多利亚州重大战略转变的催化剂。“灰烬星期三”森林大火是如此可怕，促使政府进行了重大的政策审查，出台了新的应急管理法和控制方案。这些事件还引起了重要的文化转变，历史学家克莉丝汀·汉森和汤姆·格里菲斯这样描述这些变化：“灰烬星期三面对现代消防社区的能力和技术极限，开始了对消防中‘共同责任’和‘社区自力更生’的明智探索。人们再次被提醒，即使是最先进的消防力量也无法阻止甚至减缓一些火灾。”是的，CFA（国家消防局）观察到“正常的防火措施对火势的向前蔓延几乎没有影响”。很明显，在这样的事件中，CFA将无法为每个家庭提供保护。因此，房主不应指望消防救援，需要自己做出决定和准备”（Hansen和Griffiths，2012年：第171页）。

到1993年，维多利亚州的CFA开始了第一个社区消防计划，该计划借鉴了分担责任和社区自力更生的新原则。“社区消防计划提支持邻里团体对自己的消防安全负责，并制定战略，降低他们在重大火灾中的脆弱性。该计划采用基于主动参与的公共教育模式，以补充和扩大有关山火安全的信息传递，并促进山火准备和规划”（县消防局，2010年：第7页）。

应急服务还让社区参与风险评估。例如，1998年，维多利亚州应急服务局颁布了《社区应急风险管理手册》。加上后续出版的《维多利亚州应急风险评估（CERA）手册》，这两个手册的目的是帮助社区和市政当局及其应急规划委员会识别和评估应急风险，并帮助告知和推动响应行动。

其他政府也参与了类似的活动。其他国家和城市制定并实施了计划。例如，澳大利亚南部的米切姆市制定了自己的应急风险评估行动计划。当地官员描述了他们的努力如下：“[该计划]是根据风险管理的原则制定的，但建立在米彻姆市生活和工作人员的意见之上。通过广泛的社区调查，家庭和企业表达了他们对可能影响人、基础设施、环境和工作场所的各种风险的意见”（米切姆市，2004年12月）。

制定新战略时没有专门使用韧性的概念。然而回顾过去，这些计划和方法包含了许多核心要素，这些要素随后被纳入了韧性政策。《国家灾害韧性战略》彻底接受了社区能力的重要性，减少灾害的影响并实现恢复。尽管措辞和一些做法有所改变，但这一新方法并未得到充分采纳。在1995年对澳大利亚重大火灾所有报告的回顾中，斯蒂芬·佩特里斯评论道：“消防管理机构不断呼吁社区帮助消防管理机构承担山火安全的责任。然而，在实践中，大多数消防管理机构都主张解决方案，实际上免除了社区团体对自己的消防安全承担责任（Lewis等人和Barber在Petris中引用，1995年10月：第26页）。

从响应到缓解和韧性的出现

韧性概念的演变是在若干国家和国际趋势背景下进行的。将其纳入国家应急和安全战略遵循了一条政策发展道路，这条道路通过其他国家和不同学科的辩论和经验展开。Holling 1973年对生态系统的研究改变了人们对韧性的理解，从关注恢复到原始状态或平衡状态转向了关注适应和转型。韧性是“系统吸收干扰并保持其基本功能和结构的能力”（Walker和Salt，2006年：第xv页），以及“以各种方式应对不确定性”（Carpenter等人，2010年：第20页）。

心理学家在研究为什么一些孩子能从创伤和危机中恢复，比其他孩子更好地应对逆境时，也发展出了“韧性”的概念。他们问，哪些因素有助于创造有韧性的个体？答案明确指出了社区和社会网络为这些儿童提供的支持（Mathews，2005年4月）。研究人员随后转向了解这些社会支持机制如何对整个社区发挥影响。韧性的概念如何有助于理解社区抵御不利条件的方式，并应对破坏性事件后经常需要的变化？（Mancini和Bowen，2009）。

在同一时期，联合国开始关注灾害的后果，将1990-2000年定为国际减灾十年。1994年横滨世界减灾会议指出：“对减灾潜在效益的认识仍然局限于专业领域，尚未成功地传达给社会各阶层，特别是决策者和公众”（《建立更安全世界的横滨战略和行动计划》，1994年5月：第10页）。

会议提出的战略也强调了社区参与，强调，“必须承认和传播当地社区的传统知识、做法和价值观，加强当地社区应对自然灾害的韧性和自信心”（同上，第11页）。

在澳大利亚，会议报告的效果有限。然而，在新千年的第一个十年中，韧性的概念与对应对各种社会挑战的政策方法的兴趣不断增加，这些挑战涉及分担责任、社区参与和缓解。一个想法是理解韧性概念更广泛地涵盖了风险管理。Handmer和Dovers的工作检查了韧性的类型，并提供了关注生态可持续性（缓慢的环境变化）与灾害和灾害问题（快速变化）之间的联系。这反过来表明了“韧性”的概念在应急管理中的地位（Handmer和Dovers，1996）。他们的分析还得出结论，“我们需要能够应对和迅速适应新的或意外情况的决策和管理战略”（同上，第491页）。

2000年，维多利亚州公共服务部发布了《评估应急情况下的韧性和脆弱性：指南》，澳大利亚政府首次使用“韧性”。该指南是针对两个事件制定的，第一项工作是人类服务部为弱势群体做好准备，以应对“Y2K”（Year 2000）可能造成的干扰；第二项活动可能更具事件性和动员性，在1998年的“朗福德天然气危机”中，朗福德天然气站发生爆炸，导致维多利亚州大部分地区没有天然气供应，严重影响了无数个人、企业、医院和其他企业。韧性作为一个概念出现在应对指南中。在这方面，韧性的定义如下：“韧性是指一个团体或组织承受损失或损害或从应急情况或灾难的影响中恢复的能力。脆弱性是衡量遭受损失或损害的可能性的一个通用指标。韧性越高，损害的可能性越小，恢复的速度越快、效果越好。”相反，脆弱性越高，遭受损失和损害的风险就越大”（维多利亚州政府，2000年5月：第2页）。

这些指导方针旨在帮助各市镇和地方社区“根据他们可能面临的风险确定他们的韧性和脆弱性”。这些指导方针还明确指出，应急计划和应对措施是共同的责任。该报告指出，社区和地方应急管理规划应“与维多利亚州应急服务局与每个市政当局一起开展的社区风险管理计划密切合作，并考虑到该计划”。

菲利普·巴克尔博士（Philip Buckle）为维多利亚州公共服务部（Victorian Department of Human Services）的工作提供了广泛的信息，他从20世纪90年代中期开始，是澳大利亚发展社区韧性作为灾后恢复基础的先驱之一（见巴克尔，1998年；巴克尔和科尔斯，2004年）。基于成功的“自下而上”参与性举措（如社区消防队），他的工作引发了将“韧性”作为应急管理核心概念的呼声。韧性的概念从更为熟悉的以机构为中心的方法转变为以社区参与为中心的方法（见Robinson，2003年11月）。

1998年的朗福德天然气危机也促使维多利亚州在全国公共服务的更大规模改革中改变政府结构，以应对跨领域的紧急情况。破坏的严重性和规模促使政府成立了中央政府应对委员会（CGRC）以及内阁重大事件委员会（MICC）（见朗福德皇家委员会，1999年6月），由总理兼内阁秘书担任主席。

具体的紧急情况并不是组织改革的唯一诱因。自然灾害不断增加的经济成本也促使人们关注各机构之间的协作问题。例如，运输经济局（澳大利亚联邦，2001年）对自然灾害的高成本估计感到震惊，2001年6月，澳大利亚政府委员会（COAG）委托对救灾和减灾工作进行了一次广泛的审查。该报告推动了广泛的政策转变，从关注灾害响应，转向将减灾作为应急管理战略的重要组成部分。审查小组解释了他们对救灾和恢复的看法如下：“通过成本效益高的减灾措施，限制并逐渐减少对社区和各级政府的损害和成本，从而建立社区韧性，当然，我们认识到重大的不可预见的灾害事件将继续发生。”（澳大利亚政府委员会，2002年：第viii页）

该报告还侧重于将减灾工作主流化。“主流化意味着系统地将缓解考虑纳入广泛的公共和私营部门措施，以在提高澳大利亚社会韧性方面获得持续增加的利益”（同上，2002年：第25页）。

审查的重点影响了随后的政策和方案转变。例如，通过《维多利亚州应急管理手册》，对州缓解安排进行了修订，以纳入报告中规定的承诺和术语（维多利亚州政府，2014年12月：第2-1和2-7页）。2004年全国森林火灾缓解和管理调查（为COAG制作）还表示，其建议的原则之一是：“社区和消防机构之间共同承担责任的理念是我们缓解和管理丛林火灾的基础。信息灵通的个人和社区，加上适当的准备程度，补充了消防机构的作用，并提供了将生命、财产和环境资产的丛林火灾风险降到最低的最佳方式。”（澳大利亚政府委员会，2004年3月31日：第xix页）。

更广泛的政策趋势

在澳大利亚和国际上，应急管理对社区社会动态的关注度越来越高。人们越来越意识到社区力量的下降。20年来，社会互动的程度及其影响行为的方式急剧下降，这使得参与公共生活和分享资源变得更加困难。对既有组织的信任已经减少。尽管各级政府和社会群体之间仍存在很大差异，但总体趋势是依赖当地社区参与的战略更加困难。缺乏强大的社会凝聚力，有什么机制可以促进共同目标和行动？

答案是，我们要承认社会资本是一项关键投资——与有形的基础设施投资一样重要。需要更强大的社区来识别缓解措施并加强恢复活动。如果社区韧性是一项基本的应急规划原则，就需要努力让当地居民参与，并将他们与政府计划和财政选择联系起来。公共政策话语的第二个趋势是向公共社区建设的转变。在各个学科和机构的任务中，评论家和倡导者都开始呼吁政府采取更多的合作方式。人们普遍呼吁摆脱传统的“自上而下”的计划和项目分级控制，转而建立横向伙伴关系，这种伙伴关系植根于与当地社区合作，以确定优先事项、决定资源分配和动员活动（Blacher和Adams，2007年：第71页）。以这种方式，韧性议程是合作生产的另一个例子，在这种情况下，国家和社区共同制定政策和行动，都担负责任（参见Boyle和Harris，2009年12月：第4部分）。

作为其工作的一部分，维多利亚州政府进行了研究，来确定衡量社区参与及其影响的最佳方式。这项研究试图找到促进和利用公民参与增加和社会资本水平提高之间观察到的关系的方法（Adams和Hess，2005年：第1页）。正如Adams和Hess所指出的，衡量社区参与对于“社区参与战略成为公共政策的主流……”是非常重要的。实际的联系点是通过“展示过程（如参与率）和结果（如安全和福利改善）”的指标（Adams和Hess，2005年：第2页）。

尽管该研究倡议没有特别关注应急和社区应对逆境的能力，但它对当地社区知识的理解有助于更好地理解“韧性”方法的基本原则。特别是，它加强了从以项目为导向的政府政策向地方敏感政策的更广泛转变（同上），产生了“社区力量指标：一个框架和证据”，列出了“积极、有韧性、有信心的社区”的属性（维多利亚州政府，2006年6月：第6页）。这些属性包括密切的个人和社区网络的频率和质量，并包括政府机构和当地公民之间的联系。

韧性的实现

当然，澳大利亚人民不需要政府战略来指导韧性发展。2011年洪水发生后，布里斯班人民团结起来，自发组织了一支“草根军队”，清理街道，帮助城市恢复正常运转。在维多利亚州，面对洪水似乎注定要淹没附近的发电站，柯朗人采取了自己的行动，用沙袋围起来，防止洪水泛滥。

NSDR的目的是从此类典型案例中学习核心原则和实践，进一步推广。NSDR本质上是一个路线，一条共同商定的道路。尽管它确定了几个不同的优先事项，但它并没有提供一个简单的项目（那种一项项打勾的做法）。建立韧性更类似于行为改变，比如在汽车上系安全带、更安全地驾驶或戒烟。政府不能立法让人们发展韧性，也不能立法让他们快乐。

该战略还警告说，韧性不是一项短期举措。它将路线图设定为一条长期路径，如下所示：“韧性是一项长期成果，需要长期的承诺。实现韧性需要实现持续的行为改变，其结果应在若干年和政治周期内看到（澳大利亚政府委员会，2011年：第3页）。建设韧性需要整个社区的行为发生重大变化。成功撬动行为改变超出了单个组织的能力”（同上，第14页）。

国家减灾战略还解释说，计划“将战略中的优先成果作为基础，使所有各方都能了解并对自己的风险承担责任，做出知情决定并采取适当行动”：

• 灾难会发生——自然灾害不可避免、不可预测，并对社区和经济产生重大影响

• 韧性是您的责任——政府、非营利组织、社区和个人都要发挥作用并做好准备

• 彼此连接的社区是有韧性的社区–彼此连接的社区随时准备在无法立即获得援助的危机时刻相互照顾

• 了解自己的风险–每个澳大利亚人都应该知道如何为任何自然灾害做好准备

• 做好准备，然后采取行动&我们通过知道该做什么来减少未来灾难的影响。

• 吸取经验——通过吸取过去的经验，减少未来灾害的影响（澳大利亚政府委员会，2012年：第9页）。

实施NSDR中规定的优先事项涉及广泛的政府和社区机构和团体。一些人呼吁进行国家层面的协调。例如，优先考虑建立和使用全国一致的灾害风险评估方法。鉴于在建立韧性方面没有“一刀切”的做法，这些举措和类似举措需要各级政府、非政府组织、企业和社区的众多机构参与。

其他举措是为特定社区设计的。例如，2012年12月出版了《国家可持续发展战略指南》（NSDR）的配套手册，其中概述了一系列针对国家可持续发展政策优先事项的地方举措，如昆士兰州政府的《做好昆士兰准备》（Get Ready Queensland）指南。

NSDR还呼吁各级政府在实施战略与整合，并在“所有政府行动”中纳入其优先事项（同前：第14页）。在维多利亚州，通过对该州应急管理政策的重大改革，有机会做到这一点。2010年至2011年，维多利亚州遭遇了历史上最严重的洪水。在长达十年的干旱结束之际，2009年“黑色星期六”森林大火之后，政府委托前警察局长尼尔·科姆里（Neil Comrie）对紧急情况进行审查。在与受影响社区举行多次会议后，审查提出了以下意见：“社区协商期间出现的一个一致主题是，强烈希望社区参与应急管理的所有阶段：规划、准备、响应和恢复……人们普遍认为，国家在应急管理框架内剥夺了当地社区的权力”（Comrie，2011年11月：第5页）。

《Comrie评论》还评论说：“我们坚信，使我们的社区更安全的最有效手段是建立其抵御自然灾害的能力。[国家减灾战略]是这方面的一份重要参考文件，《维多利亚州洪水评论》为该战略的目标提供了有力支持”（同上）。Comrie审查建议维多利亚州“全面追求（在可能的情况下）实现国家韧性战略优先成果的目标，以及分担责任的必要性。“审查还强调了以下步骤的价值：

• 要求将当地知识视为应急管理所有阶段的关键组成部分；

• 让当地社区参与基于“所有危害”方法并针对每个社区的具体需求制定和拥有社区复原计划（同上，第221页）。

维多利亚州政府还进行了广泛的自我审查，并于2011年9月发表了一份绿皮书“迈向更具韧性和更安全的维多利亚”。维多利亚州总理和副总理在讲话中表示，政府致力于“帮助所有维多利亚人在灾难面前建立韧性”。提出的备选方案之一（第32项）是“考虑建立社区韧性的新方法，让社区推动自己的优先事项，并与政府、企业和非营利部门建立联系”（维多利亚州政府，2011年9月：第51页）。

2011年版的《社区力量指标》也证实了这一做法，该书评论了社会网络对福祉和韧性的贡献，并指出“更广泛的网络产生资源的能力在黑色星期六森林大火中得到了证明”（维多利亚州政府，2011年7月：第7-9页）。

维多利亚州的应急管理改革白皮书

经过多次修改和广泛协商，2012年12月，维多利亚州政府发布了《应急管理改革白皮书》（维多利亚州政府，2012年a）。它特别考虑了Comrie Review对洪水和维多利亚州丛林大火皇家委员会提出的建议。政府将该文件描述为改革应急管理政策和实践的“一代人一次”机会。改革的核心是积极努力实现“灵活和网络化的应对措施，更好地支持社区，并更加重视减轻危害和建设社区韧性”（同上，第1页）。

维多利亚州白皮书的关键原则是“应急管理建立在社区参与、韧性和分担责任的基础上”（同上，第3页）。它还强调，“社区的优势和脆弱性会随着时间的推移而改变。因此，他们必须能够适应不断变化的环境，以保持韧性。

要做到这一点，社区需要在必要时调动所有可用资源的技能。一个具有韧性的社区具有应对任何冲击的固有能力，无论预期如何或多么突然”（同上，第4页）。

白皮书还强调了衡量影响的必要性。报告指出：“衡量韧性的进展具有挑战性，相关信息通常很难获得或评估。将与社区合作，制定一种评估旨在建立韧性的计划和举措的方法”（同上，第5页）。

维多利亚州政府承诺采取多项行动，包括：

• 制定并将韧性原则纳入应急管理立法和应急管理标准；

• 推动制定框架，以支持、鼓励和赋权地方举措，增强韧性，并指导各机构和地方政府采取一致的最佳做法，开展社区意识、教育和参与活动；

• 与社区合作，制定方法来评估建设韧性的方案和举措（同上，第5页）。

白皮书还列出了实施NSDR许多其他主题的行动，包括关注基于社区的规划以减轻灾害。例如，它指示“土地利用规划政策必须充分考虑一个地点的风险状况，以适当确定新开发的性质和范围”（同上，第6页）。这些行动还特别包括私营部门。建设韧性包括培养企业尽快生存、恢复和正常运转的能力（同上，第9页）。

鉴于志愿者仍然是澳大利亚应急服务的骨干，维多利亚州政府设立了志愿者咨询论坛，为志愿者提供实施过程的直接投入。它还承诺加强与非营利部门的伙伴关系，特别提到了在2011年新西兰克赖斯特彻奇地震后使用的多学科协作模式（同上，第19页）。

反恐和关键基础设施

不幸的是，自然灾害并不是澳大利亚人在过去几十年中面临的唯一风险，意识到对国家的人为威胁也推动了制定抗灾框架的努力。随着应急管理中出现了韧性的概念，它也在与反恐和管理关键基础设施风险相关的公共政策中获得了突出地位。在某些领域，对人为风险的担忧促使人们对抗灾工作进行更广泛的改革。例如，2002年巴厘岛发生的恐怖袭击导致许多澳大利亚人丧生，促使维多利亚州政府调整了其整个政府安排，以应对所有安全和紧急情况（Duckworth，2007年）。

在澳大利亚，与世界各地一样，2001年9月11日和2005年7月7日的事件揭示了一种新的安全挑战。人们将安全问题纳入政策辩论的主流，恐怖主义成为国内威胁，不再仅仅是海外问题。与许多其他西方国家一样，澳大利亚也参与了有关自身内部社会凝聚力的问题，以及为什么社会中的一些小群体会与他们所居住的社区如此疏远，以至于他们选择攻击其他人。

维多利亚州政府是第一个考虑如何制定政策应对这一新挑战的澳大利亚政府。“任何打击激进意识形态抬头的战略都必须包括从根本上防止恐怖主义激进主义抬头的措施”（维多利亚州政府，2005年：第13页；Duckworth，2007年：第35-40页）。2006年，维多利亚州政府的进一步发展了这一分析，在“展望未来：社区建设和韧性”一节中建议，努力向人们宣传和教育“打击恐怖主义的最新措施和工具，有助于建立一个知识更丰富、更有韧性的社会”（维多利亚州政府，2006年：第10页；Duckworth，2007年）。

2010年，联邦政府发布了一份《反恐白皮书》，其中包含了“韧性：建设一个强大而有韧性的澳大利亚社区，反对国内任何形式的暴力极端主义和恐怖主义的发展”这一关键要素，《白皮书》使用“韧性”来表示对暴力极端主义的抵抗（澳大利亚联邦，2010a：第63页）。国家反恐怖主义委员会（NCTC，现为ANZCTC）在其2012年“十周年报告”中的以下问题摘要中强化了这一观点：“虽然反恐的传统军事、执法和情报手段仍然至关重要，但解决恐怖主义的长期原因也至关重要。其中的一个核心部分涉及资助和协调打击暴力极端主义（CVE）澳大利亚各地的项目。CVE活动旨在通过加强澳大利亚对激进化的抵抗力，帮助个人摆脱暴力极端主义的影响和信仰，减少“本土”恐怖袭击的可能性。这些活动解决了使人们容易受到极端主义影响的因素，并增强了社区在需要执法应对之前进行干预的能力。活动包括改造被定罪的恐怖分子和面临激进主义风险的囚犯、加强社区、为政府官员和社区提供培训和教育以及CVE研究”（NCTC，2012年：第4页）。

韧性的概念也被纳入了管理关键基础设施风险的新方法。尽管恐怖主义威胁引起了对关键基础设施的新关注，但澳大利亚在911事件后的经验表明，这些风险不仅来自恐怖袭击，也来自自然灾害和流行病。为了扩大保护的概念，联邦政府在2010年发布了基础设施恢复战略。为了实现保护心态的预期扩展，该战略明确包含了更广泛的韧性概念。它写道，“新的、复杂的、相互关联的国家安全环境需要一种更广泛的风险管理方法，这可以通过韧性范式实现”（澳大利亚联邦，2010b：第6页）。

2012年12月，维多利亚州政府发布了自己的“关键基础设施韧性路线图”，随后制定了详细的战略，并于2014年获得立法支持（维多利亚州政府，2013年12月；维多利亚州议会，2014年8月5日）。扩大的视角突出了一种侧重于“通过建立对若干危害的韧性来管理风险环境中的不确定性”的方法（维多利亚州政府，2012年b：第4页）。韧性办法并没有减少反恐努力的必要性。相反，它认识到，业主和运营商需要考虑所有风险和危害，而韧性方法强调网络的适应性和重要性，有助于最大限度地减少对维多利亚社区基本服务供应的潜在干扰。

到2013年，整体韧性政策视角得到了重新实施，增加了对自然灾害的关注，并明确提到了打击暴力极端主义和关键基础设施。《2013年澳大利亚国家安全战略》强调“加强澳大利亚人民、资产、基础设施和机构的韧性”是其支柱之一（澳大利亚联邦，2013年：第21页）。

重新强调韧性路径

自2011年NSDR发布以来，澳大利亚各级政府在将韧性方法纳入多项计划方面取得了长足进展。例如，各级政府在《国家可持续发展战略》下的承诺要求“进行风险评估，以使利益相关者和决策者能够对他们所面临的和/或他们共同承担的紧急风险做出选择”（维多利亚州政府，2014年2月：第2页）。

随着政府和环境的变化，澳大利亚领导人坚持支持全面框架的承诺。2014年7月，法律、犯罪和社区安全委员会（LCCSC）成立会议的与会者28重申“他们致力于采取国家综合方法，建设韧性，并在政府、社区、企业和个人之间实现持续的行为改变和持久的伙伴关系”（LCCSC2014年7月份：第4页）。

LCCSC公报“注意到在实施国家韧性战略方面取得的成就和当前的优先事项，包括在灾害风险评估和通信、土地利用规划、减灾和恢复以及与私营和非营利部门的接触等领域”，并指示澳大利亚-新西兰应急管理委员会审查NSDR的实施更新并确定新的优先行动，供部长们审议。

在政府和社会中嵌入韧性的进展有多种形式。例如，维多利亚州政府的关键基础设施韧性临时战略为政府与行业伙伴关系建立了新机制。新的“部门韧性网络”将允许识别影响安全和应急管理的共同韧性问题，以及整个部门的改进机会。部门复原计划还将为每个关键基础设施部门提供韧性发展计划（维多利亚州政府，2013年12月）。

根据COAG通过NSDR和维多利亚州丛林大火皇家委员会提出的建议，各级政府也开始加强和扩大研究能力。新成立的丛林火灾和自然灾害合作研究中心“汇集了澳大利亚和新西兰所有消防和应急服务机构，以及一系列科学领域的领先专家，探讨火灾的原因、后果和自然灾害缓解措施。”目标是建立一种应用研究能力，旨在“降低灾害的社会、经济和环境成本”，并“为国家韧性议程做出贡献”（丛林火灾和自然灾害合作研究中心，2014年）。

韧性的概念和语言也被不断纳入政府机构。在澳大利亚各地的政府中，韧性现在已成为新结构和战略语言的一部分。例如，在维多利亚州，由总理和内阁部长担任主席的国家危机和应变委员会被载入了2014年7月1日生效的新《2013年应急管理法》。同样，昆士兰政府成立了地方政府、社区恢复和韧性部，并发布了《昆士兰韧性战略》（昆士兰政府，2014年）。2014年，墨尔本市成为洛克菲勒基金会100座韧性城市百年挑战赛（墨尔本市，2014年）的创始成员。

然而，如果仅仅是由政府积极推动和实施韧性，那么社区参与、共同责任以及最终国家战略效力的全部承诺终将失败。事实上，政府面临的一个挑战是超越传统的社区教育计划（Rhodes，2011年4月：第6–11页）。寻找进展和新的优先事项需要密切关注社区的例子，这些社区根据自己对生活风险的理解制定了定制的方法。许多例子表明，社区已经接受了挑战。

例如，Emerald Community House（ECH）在墨尔本附近丹德农山脉（Dandenong Ranges）山麓的一个近6000人的社区内建立了自己的韧性中心。该中心的愿景是“成为一个建立联系和实现机会的地方”，人们有能力应对他们面临的风险，特别是森林火灾。他们对社区韧性的追求包括努力整合多个风险的安全信息，利用当地资源建设当地能力，并在众多社区项目、活动和服务中提供培训。ECH的愿景反映并拥抱许多中心主题来促使全国各地的类似社区通过在当地日常活动的每一个领域建立和加强信任和互惠，来集中力量建设社区（Emerald community House，2014）。

结束语

澳大利亚的韧性故事由来已久。20多年来，它从一个政策、学科的边缘想法发展为应急管理的核心原则。韧性概念的影响范围很广，但究其核心，韧性体现了政府和社区都想达成的状态。

在过去二十年中，韧性概念将许多发展中的因素结合在一起，以理解社区、组织和政府在面对逆境时如何更好地适应。它为应急管理提供了政策整合的可能，填补了该领域支离破碎、被视为技术专业、过于狭隘的战略空白，避免在灾害不断增加、成本飞涨的时候迷失方向。它将过去防灾备灾救灾模式的要素与对灾害采取“所有危险”办法的必要性联系起来，这也使得那些从事应急管理政策和行动的人继续向外看，建立联系。“应急管理”的存在不仅是为了满足应急服务组织和政府的需求，也不只是为了让基础设施能够正常运转。制定计划和采取行动的原因是人们及其社区的力量和生存能力。

韧性概念还将应急管理政策与其他政策发展联系起来，这些政策发展涉及社区赋权和“自上而下”政府计划的局限性。它支持那些需要在应急管理中发出声音的社区，这也意味着，个人和社区也有责任。灾难的准备、应对和恢复必须是一项共同的责任。

韧性理念能否成功融入社会生活的方方面面，这取决于人们的行动。在澳大利亚，有令人鼓舞的迹象表明，政府、应急服务组织、社区和个人正在根据这种对其自身集体和互补责任的新理解采取行动。2013年初，南瓦兰提特国家消防局大队制作了视频，发布在YouTube上，鼓励当地居民编写消防计划。然而，视频的结尾是尖锐而严肃的：“我们将尽我们所能，但请明白，你的安全是你的责任”（Be Ready Warrandyte，2014）。在许多方面，这种利用当地人为自己社区制作的新媒体视频进行交流，象征着韧性概念所捕捉到的行为变化。

许多挑战仍然存在。例如，目前开展的工作有望以有效和稳健的方式衡量社区韧性（见托伦斯韧性研究所，2012年10月）。然而，要证明政府投资、社区行动和面对逆境时的韧性之间存在明确的因果关系仍然很困难。但有一点是肯定的，澳大利亚的韧性建设并不意味着政府做得更少。毫无疑问，这需要每个人各尽其责。